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Extraído de: Revista Española de Derecho Financiero

La financiación de los partidos políticos. Estudio de su régimen tributario

Publicado en la Revista Española de Derecho Financiero nº 143 (Sept. 2009)

0 Introducción

En un Estado democrático, la relevancia de los partidos políticos es indudable ya que, si la soberanía nacional reside en el pueblo, como el artículo primero de la Constitución reconoce, es obvio que ésta necesita de unos cauces para manifestarse y dichos cauces no son otros que los partidos, elegidos por el pueblo en elecciones periódicas por sufragio universal.

La importancia de los partidos en el sistema democrático es tal que el Constituyente no vaciló en recogerlos en uno de los primeros artículos de la Constitución de 1978. Así, su artículo 6 establece que.

«Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos».

En efecto, para que exista democracia es necesario que las distintas corrientes ideológicas puedan ser expresadas y difundidas de manera que, una vez conocidas por los ciudadanos, sean éstos los que elijan la que se adapte más a su propia opinión y, a través de los mecanismos electorales, se llegue a elegir a los representantes que mejor representen la voluntad del pueblo en su conjunto.

Ahora bien, en una sociedad tan compleja como la actual, es obvio que para llegar al pueblo, las personas que quieren tener el honor de representarlo deben agruparse en organizaciones con cuyos valores y opciones políticas se sientan identificadas. Es por ello que los partidos políticos son necesarios.

Obviamente, los partidos políticos necesitan de recursos suficientes para ejercer el papel que les corresponde en la sociedad. En caso contrario, correrían el riesgo de no poder hacer llegar su mensaje a los ciudadanos y en consecuencia, no podrían ser elegidos para aplicar su programa político.

Por tanto, la financiación de los partidos es esencial. Ahora bien, la forma en que los recursos económicos lleguen y sean utilizados por dichos partidos no puede ser enteramente libre, pues se debe garantizar un pluralismo político en condiciones de igualdad real y no meramente formal. Si unos partidos tuvieran acceso a financiación ilimitada y otros a una financiación muy reducida, la voluntad popular podría verse distorsionada ya que los mensajes de cada uno llegarían al pueblo con una intensidad distinta. Por eso, la Constitución establece que puede haber límites a la libertad de los partidos siempre que sean establecidos por ley.

De hecho, desde el inicio del período democrático se ha regulado la financiación de los partidos en el período electoral. La primera norma fue el Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales, que, como se puede observar es preconstitucional, al que siguió la Ley 39/1978 de 17 de julio, de elecciones locales. Sin embargo, esta regulación era manifiestamente insuficiente como hizo notar el mismo Tribunal Constitucional en su STC 72/1984 de 14 de junio que establecía que «el desarrollo de la materia electoral por Ley Orgánica constituye una específica necesidad de desarrollo de la Constitución», lo cual llevó finalmente a la aprobación de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General ¹ y más adelante a la Ley Orgánica de Financiación de Partidos Políticos ². La primera de ellas regula, entre otros aspectos de la normativa electoral, la financiación de las campañas electorales y la segunda, la financiación ordinaria fuera de campaña ³.

• ¹LO 5/1985, de 19 de junio (BOE nº 147, de 20 de junio), en adelante LOREG.

• ²LO 3/1987, de 2 de julio (BOE nº 158, de 3 de julio).

• ³Para regular la tramitación de las subvenciones tanto para gastos de funcionamiento como para gastos electorales se aprobó el RD 1907/1995, de 24 de noviembre (BOE nº 298, de 14 de diciembre de 1995).

Pues bien, el legislador entendió que esta regulación no era satisfactoria por lo que aprobó la Ley Orgánica 8/2007, sobre financiación de los partidos políticos ⁴. En concreto, la Exposición de Motivos de la Ley estimaba que la regulación anterior «no garantiza de manera adecuada la suficiencia, regularidad y transparencia de su actividad económica (de los partidos)» y aludía a «los muchos cambios políticos y económicos» sufridos por la sociedad desde la aprobación de la Ley anterior lo que justificaba la modificación del régimen jurídico de la financiación de los partidos, especialmente por «la aparición ante la opinión pública de posibles irregularidades vinculadas en algunos casos a la financiación de los partidos políticos», lo que era inadmisible. La nueva Ley regula únicamente la financiación ordinaria de los partidos mientras que la financiación de las campañas electorales continúa rigiéndose por la LO 5/1985 antes aludida. Nosotros vamos a analizar únicamente los aspectos relacionados con la financiación ordinaria.

• ⁴LO 8/2007, de 4 de julio (BOE nº 160, de 5 de julio).

Antes de la aprobación de esta ley, el máximo órgano fiscalizador de la actividad económica de los partidos, el Tribunal de Cuentas, había detectado numerosas deficiencias tanto en la forma como en el fondo de las cuentas presentadas por los partidos. De ahí que, a instancias de la Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, este último presentara una Moción para modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los partidos políticos de 30 de octubre de 2001 ⁵, donde recoge propuestas para mejorar las leyes existentes en la materia, que el Tribunal considera insuficientes por no abordar algunas cuestiones que necesitaban ser reguladas. No todas sus recomendaciones han sido atendidas por el legislador, como tendremos ocasión de señalar.

• ⁵Ver Resolución de la Comisión Mixta para relaciones con el Tribunal de Cuentas de 11 de junio de 2002 con la Moción (BOE 21/8/2002, suplemento al nº 200).

Entre otras cuestiones el Tribunal se refiere a la necesidad de regular las siguientes. En primer lugar, el Tribunal había detectado que las cuentas de los partidos no siempre eran completas ya que a menudo no incluían la actividad económica de su organización a nivel municipal. Además, señala que las Fundaciones creadas por los partidos están íntimamente relacionadas con ellos y constata la existencia de sociedades mercantiles de capital mayoritario de los partidos, por lo que el órgano fiscalizador entiende que las cuentas de los partidos deben incluir las de las citadas Fundaciones y sociedades. Por otro lado, el Tribunal destaca que las entidades de crédito a veces condonan intereses o deuda de los partidos, fenómeno no regulado por la LO 5/1985 ni por la LO 3/1987 por lo que esta laguna legal debe ser subsanada. De igual modo, se considera necesario regular las obligaciones contables de los Partidos de forma detallada, pues las cuentas presentadas ante el Tribunal se guían por criterios distintos, variables para cada partido lo que dificulta su control. También, subraya la gran cantidad de donaciones anónimas, que por ser tales, impiden la verificación del cumplimiento de los requisitos legales. Por último pero no menos relevante, se reclama un sistema sancionador que garantice el principio de seguridad jurídica tanto respecto a la configuración de las sanciones como al procedimiento para imponerlas.

Para intentar resolver todos estos puntos se promulga la Ley Orgánica 8/2007 de Financiación de Partidos Políticos. La Ley se aprueba con dos finalidades claras: facilitar recursos suficientes a los partidos y garantizar la limpieza, transparencia y control del sistema de financiación. Los recursos pueden ser públicos o privados pero ambos están sometidos a límites y reglas cuyo cumplimiento verifica el Tribunal de Cuentas, que ejercerá, cuando sea necesario, su potestad sancionadora de acuerdo con el sistema sancionador recogido en la Ley.

Se considera que para garantizar la independencia de los Partidos, tanto respecto del Estado como de particulares que pudieran formar grupos de presión, es necesario articular una financiación mixta, en parte pública y en parte privada. Pues bien, para incentivar la colaboración privada se instauran beneficios fiscales para las aportaciones de este tipo. Por otro lado, al margen de las subvenciones públicas directas, se podría considerar como una financiación indirecta la existencia de un régimen especial para los partidos políticos en el Impuesto sobre Sociedades. Hasta la aprobación de esta Ley, los partidos eran entidades parcialmente exentas, cuyo régimen aparecía regulado en los arts. 120 a 122 de la Ley del Impuesto sobre Sociedades. Ahora, el régimen especial, más beneficioso que este último, aparece regulado en los arts. 10 y 11 de la LO 8/2007. También se establecen beneficios fiscales para los partidos en el Impuesto sobre el Valor Añadido y en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Además, con objeto de hacer más atractiva a los ciudadanos realizar aportaciones privadas, se conceden beneficios fiscales a quienes las lleven a cabo.

En este trabajo, pretendemos abordar los siguientes puntos:

I. Ámbito de aplicación de la LO 8/2007 de financiación de los partidos políticos.

II. Clasificación y análisis de las fuentes de financiación de los partidos.

III. Régimen tributario de los partidos políticos.

IV. Régimen tributario de las aportaciones y donaciones a partidos políticos.

V. Control del cumplimiento de la legalidad de las actuaciones de los partidos. Régimen Sancionador.

VI. Conclusiones.

I Ámbito de aplicación de la LO 8/2007 de financiación de los partidos políticos

El ámbito de aplicación de la Ley viene definido en su artículo primero. En él se proclama que la Ley se aplica tanto a los partidos políticos como a las federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores ⁶.

• ⁶En adelante, las referencias hechas a «partidos políticos» incluyen también a las mencionadas entidades.

Las coaliciones son uniones temporales de partidos o federaciones para concurrir a unas determinadas elecciones. Razones de conveniencia pueden inducir a partidos que tengan un programa similar o al menos compatible, unir fuerzas para conseguir alcanzar una representación relevante en una elección determinada. El art. 44 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General establece que cuando así se desee, la formación de una coalición debe comunicarse a la Junta Electoral en los diez días siguientes a la convocatoria de elecciones. Por supuesto, esa opción no es vinculante para elecciones futuras.

En cuanto a las agrupaciones de electores son conjuntos de electores que se unen para presentar una candidatura a unas elecciones determinadas. No tienen vocación de permanencia. Hay previsto un distinto umbral de firmas a conseguir en cada tipo de elecciones (a las Cortes, a las autonómicas, a las elecciones al Parlamento Europeo o a las municipales) para que la agrupación logre el visto bueno de la Junta electoral competente. Por ejemplo, para las Cortes Generales, será necesario reunir firmas que representen al menos el 1% de los inscritos en el censo de la circunscripción en cuestión.

Pues bien, una vez constituidos legalmente, tanto las coaliciones como las agrupaciones de electores quedarán sujetas a la Ley Orgánica 8/2007.

II Clasificación y análisis de las fuentes de financiación de los partidos

En primer lugar, debemos reiterar que la Ley Orgánica 8/2007 no regula exhaustivamente todo el sistema de financiación de los partidos políticos ya que la financiación de los gastos electorales se continúa rigiendo por la LO 5/1985, sobre el régimen electoral general y la legislación reguladora de las elecciones de las Comunidades Autónomas y de las Juntas Generales de los Territorios Históricos Vascos ⁷.

• ⁷A dicha regulación se remite el art. 2 de la LO 8/2007.

Por tanto, las normas de la LO 8/2007 se refieren a la financiación ordinaria fuera del período puramente electoral.

La ley distingue entre recursos públicos y recursos privados.

Entre los primeros se incluyen las subvenciones anuales otorgadas por el Estado, Comunidades Autónomas, Territorios Históricos Vascos y Corporaciones Locales; las subvenciones extraordinarias en caso de celebrarse un Referéndum ⁸ y las aportaciones que los partidos puedan percibir de los Grupos Parlamentarios de las Cortes Generales, de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos Vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las Administraciones Locales.

• ⁸Hasta la fecha tan sólo ha habido un Referéndum donde se concedieron subvenciones extraordinarias. Se regularon por el Real Decreto 6/2005, de 14 de enero, sobre la concesión de ayudas extraordinarias a los grupos políticos con representación parlamentaria en el Congreso de los Diputados para sufragar los gastos ocasionados por la explicación y divulgación pública del Tratado por el que se establecía la Constitución para Europa. Para su cálculo se tenían en cuenta tanto el número de escaños obtenidos en el Congreso como el número de votos obtenidos en las elecciones generales previas al Referéndum con el tope de los gastos financiables efectivos. Los gastos financiables se enumeran en un anexo al Real Decreto.

Entre los segundos se enumeran las cuotas y aportaciones de los afiliados y simpatizantes; donaciones, herencias o legados percibidos; los fondos procedentes de préstamos y los rendimientos de su patrimonio, de sus actividades promocionales y de las actividades propias del partido.

Pasemos a analizar cada una de ellas.

A Recursos públicos

Como hemos enumerado, los recursos públicos están constituidos fundamentalmente por subvenciones. La ley se encarga de regular las procedentes del Estado, estableciendo asimismo la posibilidad, no obligación, de que las Comunidades Autónomas otorguen también subvenciones propias a los partidos de acuerdo con su propia normativa. Respecto a las subvenciones autonómicas sólo se les exige que sean anuales, no condicionadas y que se distribuyan en función del número de escaños y votos obtenidos por cada partido en las últimas elecciones a las Asambleas legislativas de dichas Comunidades. Un condicionante adicional es la restricción de que tales subvenciones sólo pueden otorgarse a los partidos que hayan obtenido representación en las citadas Asambleas legislativas. Lo mismo se establece respecto a las otorgadas por los Territorios Vascos.

En cuanto a las subvenciones estatales, están serán obligatorias, anuales, no condicionadas y con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Adicionalmente, se podrá establecer una cantidad adicional para los gastos de seguridad de los partidos ⁹. Esta última partida se ha hecho necesaria dados los riesgos que corren los miembros de los partidos, especialmente en los lugares donde se ceba el terrorismo pero que es extensible a toda España pues no podemos olvidar que ha habido políticos víctimas de la violencia en todo el país.

• ⁹Estas subvenciones alcanzan cantidades considerables. Así la propia Ley Orgánica 8/2007 establecía en su disposición transitoria tercera que, para el año 2006, la subvención estatal anual para gastos de funcionamiento de los partidos ascendería a 76.100 miles de euros y la subvención para gastos de seguridad ascendería a 4.010 miles de euros. Como puede observarse, un total nada desdeñable de 80 millones de euros a distribuir entre los partidos con escaños. En cuanto a su distribución entre los distintos partidos, la Resolución de 12 de enero de la Dirección General de Política Interior BOE nº 23 de 27 de enero) recoge que en el cuarto trimestre de 2008, los partidos percibieron las siguientes subvenciones para gastos de funcionamiento: PP: 8.163.730,97€; PSOE: 7.727.728,88€; PSOE-PSC: 1.353.966,42€; Convergencia i Unió: 596.048,86€; IU: 432.611,14€ y así en orden descendente hasta el partido que menos recibe, Nafarroa Bai: 51.422,18€. Adicionalmente, para gastos de seguridad, los partidos percibieron las siguientes cantidades: PP: 419.162,13€; PSOE: 396.775,85€; PSOE-PSC: 69.518,63€; Convergencia i Unió: 30.603,80€; IU: 22.212,15€ y en orden descendente hasta el partido que menos recibe, Nafarroa Bai: 2.640,24€.

Las subvenciones sólo se otorgan a los partidos con representación en el Congreso de los Diputados y se distribuirán en tres partes iguales. El primer tercio se distribuirá en función del número de escaños obtenidos por cada partido en las últimas elecciones al Congreso y los dos tercios restantes en función del número de votos obtenidos por cada partido en dichas elecciones. Se prima el número de votos sobre el número de escaños, aunque no se olvida este último dato. Se hace así para no perjudicar gravemente a los partidos minoritarios, los cuales ya han visto cómo, por la aplicación de la Ley de D´Hondt, el número de escaños obtenidos era inferior al que sería directamente proporcional al número total de votos obtenidos ¹⁰.

• ¹⁰Hay que señalar que la nueva Ley ha suprimido la norma de la LO 3/1987, que en su artículo 3 establecía que «no se computarán los votos obtenidos en aquellas circunscripciones en que no se hubiere alcanzado el 3% de los votos válidos exigido en el art. 163.1ª) de la L0 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General», con lo cual se favorece a los partidos minoritarios en algunas circunscripciones.

Por otro lado, se establece que en caso de que se inicie un procedimiento de ilegalización de un partido político ¹¹, la autoridad judicial, a propuesta del Ministro del Interior, puede suspender cautelarmente la entrega de recursos públicos de cualquier naturaleza a dicho partido. En caso de que finalmente el tribunal acuerde la disolución del partido, la sala sentenciadora nombrará tres liquidadores y se procederá a la liquidación patrimonial del partido, siendo su patrimonio neto destinado a actividades de interés social o humanitario ¹².

• ¹¹La LO 6/2002 de 27 de junio, de Partidos Políticos estable en su art. 10.2 las causas por las que se puede acordar la disolución judicial de un partido. En concreto, «a) Cuando incurra en supuestos tipificadas como asociación ilícita en el Código Penal. b) Cuando vulnere de forma continuada, reiterada y grave la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democráticos (…) c) Cuando de forma reiterada y grave su actividad vulnere los principios democráticos o persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático (…)».

• ¹²V. art. 12.1.c de la citada LO 6/2002.

B Recursos privados

La Ley dedica cinco artículos a regular los recursos de naturaleza privada frente al único artículo consagrado a las subvenciones públicas. Esto demuestra que, aunque uno de los objetivos de la ley sea garantizar la suficiencia de los fondos de los partidos, desde luego la preocupación fundamental es alejar el fantasma de la corrupción y garantizar la transparencia de las fuentes tanto privadas como públicas para poder fiscalizarlas y evitar que el sistema democrático se vea distorsionado por el gran peligro al que se enfrenta la financiación de los partidos: las presiones ilegítimas que los más poderosos podrían ejercer sobre los partidos que, en vez de actuar a favor del interés general, pudieran verse impelidos a actuar en beneficio de aquéllos que les proporcionen las fuentes de financiación necesarias para salir adelante.

Para evitarlo, la ley ha establecido requisitos tanto materiales como formales para todos los recursos privados ¹³. Pasamos a enumerarlos distinguiendo entre los distintos tipos de recursos privados.

• ¹³Según María HOLGADO GONZÁLEZ, «La idea a preservar es la de que los partidos políticos tengan un sustrato social sólido con el que inmunizarlos de toda dependencia del Estado y, a su vez, de los capitalistas con influencia. La participación económica que debe estimularse es la de la gran mayoría de los ciudadanos (o lo que es lo mismo, la del “contribuyente medio”) a fin de favorecer el arraigo de las formaciones políticas en la opinión pública». En opinión de esta autora, «un paso hacia una mayor democratización en el interior de los partidos es el de procurar una participación más significativa de los ciudadanos, de manera directa y consciente, en su sostenimiento económico», «La financiación de los partidos políticos en España», Tirant lo Blanch, Valencia, 2003, págs. 177-178.

a. Aportaciones de los afiliados.

b. Donaciones.

c. Actividades propias.

d. Herencias y legados.

a Aportaciones de los afiliados

Respecto a las aportaciones de los afiliados, adheridos y simpatizantes, la ley se limita a establecer que éstas deben abonarse en cuentas bancarias abiertas exclusivamente para dicho fin. Las aportaciones no pueden ser anónimas ya que las dos formas de ingreso permitidas son la domiciliación en una cuenta de la que sea titular el afiliado y el ingreso nominativo.

Esta fuente de financiación es secundaria para los partidos dada la escasa tendencia a la afiliación por parte de los ciudadanos españoles y a que las cuotas de afiliación no son elevadas.

b Donaciones

Las donaciones a los partidos han de ser nominativas, irrevocables y destinarse a la realización de las actividades propias del partido. Pueden ser tanto dinerarias como en especie y proceder tanto de personas físicas como jurídicas, incluidas las extranjeras.

Se prohíben, sin embargo, las donaciones procedentes de entidades o empresas públicas así como de empresas privadas que, mediante contrato vigente, presten servicios o realicen obras para las Administraciones Públicas, organismos públicos o empresas de capital mayoritariamente público ¹⁴. Con ello, se pretende evitar corruptelas como que las entidades públicas realicen aportaciones a los partidos instalados en el poder así como evitar pagos de contratos con aportaciones al partido que se los otorgó.

• ¹⁴En la anterior LO 3/1987, no se aludía a los organismos públicos ni a las empresas de capital mayoritariamente público, lo cual era necesario dada la complejidad organizativa de la Administración que puede utilizar distintas figuras para gestionar lo «público».

Ahora bien, persiste el riesgo contrario, ya que, dada la redacción de la ley, nada obsta a que una empresa privada done cantidades a un partido a cambio de un contrato futuro, no vigente, en el momento de la donación. En nuestra opinión, es absolutamente necesario establecer al menos un período cautelar, por ejemplo cuatro años, en que, tras la donación, no se pueda optar a un contrato. Evidentemente, esto disminuiría el número de las empresas dispuestas a colaborar con los partidos pero es la única forma de garantizar que la colaboración es altruista y de que los contratos se otorgan con plena libertad, sin tener en cuenta previos favores.

Más aún, la ley parece ignorar la clara posibilidad de que se utilicen entidades vinculadas para evitar la aplicación de la norma. De ese modo, un grupo empresarial podría utilizar una o varias de las entidadades del mismo para aportar cantidades a un determinado partido siendo otra de sus entidades, vinculada a las primeras, la que mantuviera el contrato con la Administración. Obviamente, la imagen de limpieza del sistema se vería seriamente dañada y es imprescindible evitar estos riesgos. Por ello, abogamos por la introducción de modificaciones legislativas con objeto de impedir que a través de entidades vinculadas se pueda vulnerar el espíritu de la norma, que no es otro que el de evitar cualquier interrelación entre las empresas privadas que obtienen contratos públicos y los partidos políticos que, una vez en el poder, podrían determinar quién obtiene dicho contrato. Ésa es la única forma de que la ciudadanía no pueda dudar de la transparencia y limpieza del sistema. Los ciudadanos deben tener confianza en las personas llamadas a representarlos. No en vano la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 8/2007 se preocupa de la opinión pública y destaca «la necesidad de establecer garantías y más medios para que el sistema financiero no incorpore elementos de distorsión entre la voluntad popular y el ejercicio del poder político».

Por otro lado, también se prohíben aportaciones de Gobiernos, entidades, organismos o empresas públicas extranjeras e incluso, de empresas relacionadas directa o indirectamente con los mismos ¹⁵. Así, se garantiza la no injerencia de gobiernos extranjeros en la política española, al menos en lo que se refiere a su manipulación a través de la influencia en la situación económica de los partidos.

• ¹⁵La disposición adicional undécima permite estas aportaciones en el caso de partidos que desarrollen funciones políticas como partidos legalmente establecidos en otros Estados, siempre que tales subvenciones se fundamenten en el desarrollo de tales funciones.

Podría cuestionarse la conveniencia de admitir donaciones de extranjeros, ya que tradicionalmente se ha querido proteger la política del país de cualquier tipo de interferencia extranjera. Los candidatos presentados por los partidos políticos, si son elegidos, son los destinados a regir el gobierno de España. ¿Hasta qué punto es adecuado que dichos partidos se hayan financiado con dinero de fuentes extranjeras? Es cierto que se establecen ciertas cautelas, como prohibir aportaciones de gobiernos o de las entidades mencionadas en el párrafo anterior pero, ¿es suficiente? ¿Hasta qué punto el haber aceptado ayudas financieras del exterior puede condicionar la política futura de los dirigentes de nuestro país? Como mínimo, pueden surgir dudas acerca de si los partidos podrían ser vulnerables ante presiones provinientes del exterior, lo que, en ningún caso es admisible.

Se ha defendido que, en una sociedad global como la actual, no tiene sentido limitar las aportaciones a los nacionales pues la política es un interés humano que puede traspasar fronteras. Así, una persona extranjera residente en otro país puede interesarse por el triunfo de una determinada ideología en España, sin que con ello pretenda recibir compensación directa o indirecta alguna más que apoyar a un partido del que es simpatizante. Sin embargo, no nos parece muy probable. Más probable sería que se persiguiera algún tipo de beneficio, especialmente si es una persona jurídica extranjera la que realiza la donación.

Es cierto que hoy en día residen en España numerosos extranjeros que, sin haber adquirido ni pretender adquirir la nacionalidad española, conviven con nosotros, muchos de ellos con planes para hacerlo a largo plazo y que están especialmente interesados en la política española. Si consideran que un partido defiende sus intereses es natural que pretendan apoyarlo incluso con aportaciones económicas ¿Por qué no permitírselo y darles el mismo tratamiento que a los nacionales?.

Quizá debiera adoptarse una solución intermedia en la que se permitieran aportaciones a españoles residentes o no y a aquellos extranjeros que acrediten haber sido residentes en España durante un plazo determinado de modo que pueda considerarse que, si pretenden realizar aportaciones a un determinado partido es por un deseo de participar e integrarse de una forma completa en su país de acogida ¹⁶. Si actualmente se está hablando de conceder derecho al voto a los inmigrantes, obviamente la posibilidad de realizar aportaciones económicas a los partidos no se les puede prohibir. Ahora bien, nos parece excesivo conceder tal posibilidad a cualquier extranjero, residente o no.

• ¹⁶La LOREG prohibía inicialmente las donaciones de extranjeros para la financiación de los gastos electorales. Posteriormente, la LO 1/1997 de 30 de mayo (BOE 130, de 31 de mayo), concedió a los ciudadanos de la Unión Europea residentes en España derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales. En consonancia con dicho derecho, el art. 128 de la LOREG les concede actualmente el derecho a realizar aportaciones económicas a los partidos políticos en dichas elecciones municipales.

Hay que señalar que la Ley 3/1987 admitía expresamente las subvenciones de funcionamiento establecidas por el Parlamento Europeo, mención que ha desaparecido en la ley que analizamos. Las subvenciones a partidos políticos a escala europea están previstas en el Reglamento (CE) nº 2004/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre ¹⁷. Dicho Reglamento establece la financiación con cargo al Presupuesto general de la Unión Europea de partidos ¹⁸ que puedan ser clasificados como partidos «a escala europea». Para ello, un partido debe cumplir determinadas condiciones ¹⁹ y debe presentar una solicitud al Parlamento Europeo en tiempo y forma. Ahora bien, la financiación lleva aparejadas una serie de obligaciones de transparencia ²⁰ y de limitaciones respecto a los demás recursos de los partidos ²¹. Quizá la prohibición más importante respecto el tema que nos ocupa sea la de que la financiación obtenida del Parlamento Europeo por los partidos a escala europea o por las fundaciones políticas a escala europea no podrá utilizarse para financiar, directa o indirectamente, otros partidos políticos o candidatos nacionales ²².

• ¹⁷DO L 297 de 15 de noviembre de 2003. Este Reglamento fue posteriormente modificado por el Reglamento (CE) nº 1524/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre (DO L 343 de 27 de diciembre de 2007).

• ¹⁸La financiación concedida no excederá del 75% del presupuesto del partido a escala europea.

• ¹⁹El artículo 3 del Reglamento establece que el partido debe tener personalidad jurídica en el estado miembro donde esté su sede; estar representado, en al menos la cuarta parte de los Estados miembros del Parlamento Europeo o en los parlamentos nacionales o regionales, o en las asambleas regionales, o bien, haber obtenido, en al menos la cuarta parte de los Estados miembros, al menos el 3% de los votos emitidos en cada uno de dichos Estados en las últimas elecciones al Parlamento Europeo; respetar los principios en que se basa la Unión Europea: la libertad, la democracia, el respeto a los derechos humanos y de las libertades fundamentales, así como el Estado de Derecho.

• ²⁰El artículo 6 del Reglamento impone la obligación de los partidos de hacer públicos sus ingresos y gastos y una declaración de su activo y pasivo así como declarar sus fuentes de financiación proporcionando una lista de sus donantes y de las donaciones efectuadas por cada uno de ellos, salvo las que no superen los 500€.

• ²¹Por ejemplo, no pueden recibir donaciones anónimas ni superiores a 12.000€ anuales por donante ni procedentes de empresas sobre la que los poderes públicos puedan ejercer directa o indirectamente una influencia dominante. También están prohibidas las donaciones procedentes de los presupuestos de los grupos políticos del Parlamento Europeo y las de cualquier poder público de un tercer país, incluidas las de empresas sobre la que los poderes públicos puedan ejercer directa o indirectamente una influencia dominante.

• ²²V. art. 7 del Reglamento citado en su redacción dada por el Reglamento (CE) nº 1524/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo ya citado.

Por otro lado, quedan expresamente prohibidas las donaciones anónimas ²³. En la anterior regulación se permitían siempre que la cuantía total de las recibidas en un ejercicio económico no sobrepasase el 5% de la cantidad asignada en los Presupuestos Generales del Estado como subvención pública de los partidos para atender a sus gastos de funcionamiento ordinario. Sin embargo, la elevada proporción de donaciones anónimas, que en los últimos ejercicios fiscalizados por el Tribunal de Cuentas alcanzaron las tres cuartas partes del total de las donaciones percibidas ²⁴, hacían peligrar que el control de los límites legales a realizar por dicho Tribunal fuera efectivo por lo que se hacía recomendable su prohibición.

• ²³En relación con la necesidad de identificación de los donantes, se podría plantear si ello podría ser contrario al derecho a la intimidad y al secreto del voto. Ciertamente, si se conoce que se ha hecho una aportación económica a un partido, se tendrán unos indicios claros del sentido del voto del donante. Sin embargo, en nuestra opinión hay que sopesar todos los intereses en juego, en especial, la limpieza de las cuentas de los partidos como forma de garantizar el pluralismo político y la confianza de los ciudadanos en los partidos que han de representarlos y en su sistema de financiación. Debe prevalecer esto último por lo que la prohibición radical de las donaciones anónimas nos parece adecuada.

• ²⁴V. referencias a los informes en el apartado V de este trabajo.

Junto a estas restricciones subjetivas, existen restricciones cuantitativas, ya que las donaciones no pueden superar los 100.000€ anuales por donante ²⁵ excepto si se trata de una donación en especie de un bien inmueble. Para valorar estas últimas se estará a lo establecido en la Ley 49/2002 de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin fines lucrativos y de incentivos fiscales al Mecenazgo ²⁶. Al no establecerse límite para las donaciones en especie, resulta evidente que la limitación cuantitativa de las donaciones es fácil de sortear pues, bastará conque el donante adquiera previamente a la donación un bien inmueble de alto valor. De este modo, persiste el temor de que las donaciones elevadas distorsionen la limpieza del juego democrático.

• ²⁵La disposición adicional novena de la Ley Orgánica 8/2007 prevé que este límite cuantitativo se actualice cada año de acuerdo con el incremento del IPC. En la LO 3/1987, la cantidad anual máxima permitida era de 10.000.000 de pesetas. Como puede observarse, el incremento es verdaderamente notable, un 66% más.

• ²⁶V. art. 18 Ley 49/2002.

En cuanto a los requisitos formales, se establecen para garantizar el control y en consecuencia, el cumplimiento de los requisitos materiales. Así, las donaciones dinerarias habrán de efectuarse mediante ingresos en cuentas bancarias abiertas para dicho fin. Deberán hacerse constar la identidad del donante, su número de identificación fiscal y el importe donado, recayendo sobre la entidad de crédito la obligación de extender al donante un documento acreditativo de tales extremos. En el caso de donaciones en especie, será el partido político el que acreditará la donación mediante certificado donde constará la identidad del donante y el documento público u otro auténtico donde conste la entrega por donación irrevocable del bien en cuestión.

La Ley establece además, la prohibición de operaciones asimiladas a las donaciones como sería la aceptación de que terceras personas, directa o indirectamente, asuman el pago de las adquisiciones y gastos. De este modo, se evitan conductas fraudulentas en que sin hacer constar la donación y, por tanto, sin someterse a los límites para las mismas, se alleguen fondos a los partidos políticos.

Cabe preguntarse si estarían prohibidas las condonaciones de deuda o de intereses que, en ocasiones, las entidades de crédito han concedido a determinados partidos con dificultades para responder de los préstamos concedidos por la entidad, pues no cabe duda de que es una forma indirecta de hacerse cargo de los gastos del partido. Sin embargo, la disposición transitoria segunda parece legitimar este tipo de condonaciones ya que establece que los partidos políticos podrán llegar a acuerdos respecto a las condiciones de deuda que mantengan con las entidades de crédito que respetarán los usos y costumbres del tráfico mercantil habitual sin que les sean aplicables los límites y requisitos fijados en esta ley. En nuestra opinión, esto es inadmisible pues se burla así el espíritu de la Ley que pretende otorgar una financiación a los partidos suficiente pero con límites claros y sometidos a fiscalización. Si los préstamos pueden condonarse sin ninguna clase de control, más que la comunicación al Tribunal de Cuentas de los acuerdos alcanzados ²⁷ es evidente que existirá una financiación que excede del marco fijado.

• ²⁷El párrafo segundo del apartado cinco del art. 14 especifica que las cuentas anuales a presentar ante el Tribunal de Cuentas deberán incluir un anexo explicativo de todos los préstamos y créditos concertados con entidades de crédito con identificación de la entidad concedente, el importe pactado y las condiciones del préstamo, debiéndose incluir cualquier contingencia relevantes obre el cumplimiento de las condiciones pactadas.

Por otro lado, es necesario destacar que las Fundaciones y Asociaciones vinculadas orgánicamente a los partidos ²⁸ pueden recibir donaciones que estarán sometidos a los mismos mecanismos de control que las donaciones recibidas por los partidos. Sin embargo, la ley es mucho más flexible en cuanto a los límites a los que quedan sujetos pues el límite anual por donante pasa a ser de 150.000€ (un 50% más que si la donación fuera percibida directamente por el partido) pero lo más llamativo es que estas entidades sí pueden percibir donaciones de empresas privadas con contrato vigente con las Administraciones Públicas, organismos públicos o empresas de capital mayoritariamente público. En nuestra opinión, estas aportaciones no deberían ser permitidas pues, al fin y al cabo, la entidad donataria está vinculada orgánicamente al partido político por lo que la invitación al intercambio de favores está servida.

• ²⁸La ley regula su régimen en la disposición adicional séptima.

c Actividades propias

Los partidos no pueden llevar a cabo actividades de carácter mercantil, pero sí pueden gestionar su propio patrimonio, realizar actividades promocionales y prestar servicios relacionados con sus fines específicos. Respecto a este tipo de actividades, la ley sólo obliga a que se identifique a aquéllos que abonen más de 300€ por transmisión. De este modo, se garantiza la transparencia de las operaciones. Las transmisiones de menor valor no obligan a identificar al transmitente dada su escasa relevancia.

d Herencias y legados

La Ley recoge en la enumeración de los recursos privados las herencias y legados percibidos. Sin embargo, no procede a regularlos como ocurre con el resto de los tipos de recursos privados. Se deduce que las transmisiones lucrativas mortis causa no están sometidas a límite cuantitativo alguno aunque sí deberá acreditarse que la adquisición procede de la herencia o legado de una persona no anónima pues, en caso contrario, se abriría una puerta al descontrol.

III Régimen tributario de los partidos políticos

En relación con la tributación de los partidos políticos, se han concedido beneficios fiscales tanto para los propios partidos como para los aportantes de recursos a los mismos. En este apartado analizaremos los primeros, dedicando el siguiente al segundo de los aspectos mencionados.

El régimen tributario de los partidos políticos es privilegiado en el sentido de que gozan de un tratamiento específico en el Impuesto de Sociedades además de preverse exenciones concretas en otros impuestos, señaladamente en el Impuesto sobre el Valor Añadido y en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Este tratamiento privilegiado se concede en virtud de la importancia del papel desempeñado por los partidos en la democracia, papel que el mismo Tribunal Constitucional ha reconocido. Así en la STC 85/1986, de 25 de junio, el Alto Tribunal aludiendo al artículo 6 de la Constitución estableció que «La colocación sistemática de este precepto expresa la importancia que se reconoce a los partidos políticos dentro del sistema constitucional, y la protección de su existencia y de sus funciones se hace, no sólo desde la dimensión individual del derecho a constituirlos y a participar activamente en ellos, sino también en función de la existencia del sistema de partidos como base esencial para la actuación del pluralismo político». Esta trascendencia justifica la existencia de privilegios como el hecho de que vayan a recibir subvenciones públicas y también un tratamiento fiscal claramente beneficioso. Hay que destacar que si las subvenciones dependen del número de escaños y votos obtenidos en las últimas elecciones, el régimen fiscal privilegiado se aplica a todos los partidos políticos válidamente constituidos por igual, superando en consecuencia los reparos que el sistema de reparto de las subvenciones plantea en cuanto a que se discrimina a los partidos minoritarios en favor de los mayoritarios.

Como es obvio, los partidos políticos son sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades pero el legislador ha considerado que merecen un tratamiento específico, que no sólo los separa del régimen general del Impuesto sino también del establecido para las entidades parcialmente exentas, en donde se encuadraba hasta la aprobación de la Ley Orgánica 8/2007. Este tratamiento específico mejora el recibido por las entidades parcialmente exentas, el cual ya es de por sí un régimen privilegiado.

En efecto, el artículo 10 de la ley que estudiamos consagra los rendimientos e incrementos de patrimonio que van a quedar exentos, siempre que se dediquen a la financiación de las actividades que constituyen su finalidad específica. Son los siguientes:

a. Las cuotas y aportaciones recibidas de sus afiliados.

b. Las subvenciones enumeradas anteriormente.

c. Los incrementos de patrimonio obtenidos a título lucrativo.

d. Los incrementos de patrimonio obtenidos a título oneroso por la transmisión de bienes afectos a su objeto específico, sólo si el importe obtenido se reinvierte en otros bienes afectos en el plazo que media entre un año anterior a la transmisión y los tres años siguientes a la misma.

e. Los rendimientos procedentes de los bienes y derechos que integran el patrimonio del partido.

f. Los rendimientos de las actividades económicas propias previa aprobación de la Administración Tributaria. Por tanto, en este último caso, las rentas no quedan automáticamente exentas sino que se debe presentar una solicitud a la Administración que será la que deberá determinar si la exención es aplicable. La ley no aclara los criterios por los que debe regirse la Administración para otorgar la exención o denegarla. Parece que simplemente deberá controlar que la actividad económica en cuestión es verdaderamente propia, es decir, es promocional o de prestación de servicios relacionados con su objeto. Si es así, no parece que se pueda denegar la exención.

Si comparamos este régimen con el anteriormente aplicable a los partidos como entidad parcialmente exenta, vemos que los partidos han quedado claramente beneficiados por la nueva regulación ya que, de las rentas exentas enumeradas, sólo las correspondientes a los apartados a, b, c, d estaban ya exentas y ahora se incorporan la de los apartados e y f, añadido que no es baladí y que lleva a que prácticamente todas las rentas obtenidas por los partidos queden exentas.

Para el caso de que, pese a lo anteriormente expuesto, quede alguna renta no exenta, ésta se someterá al tipo del 25% (cinco puntos más bajo que el tipo general y coincidente con el de las entidades parcialmente exentas).

En cuanto a las obligaciones formales, los partidos estarán obligados a presentar declaración y declarar las rentas no exentas, pero no las exentas. Obviamente, éstas no iban a tributar pero se podría haber establecido deber de declaración respecto a las mismas con una finalidad meramente informativa y de control, aunque dados los mecanismos de control establecidos en esta ley, puede que el legislador haya considerado que ya existe una suficiente fiscalización de los recursos percibidos.

Como privilegio adicional, se aclara que las rentas exentas no estarán sujetas a retención ni a ingreso a cuenta, lo cual tiene sentido pues se simplifica el sistema. De otro modo, lo inicialmente retenido debería ser luego compensado con cantidades a pagar o, en la mayoría de los casos dado la limitación de las rentas gravadas, devuelto al partido, el cual entretanto podría necesitar dicho dinero. Además, hay que tener en cuenta el ahorro tanto para los administrados como para la propia Administración Tributaria en los costes de tramitación que dejen de ser necesarios.

En cuanto al Impuesto sobre el Valor Añadido tenemos que acudir a la Disposición adicional tercera que añade un nuevo apartado al artículo 20.Uno de la Ley del IVA ²⁹, que recoge las exenciones limitadas. En concreto, se consideran exentas «Las prestaciones de servicios y entregas de bienes realizadas por los partidos políticos con motivo de manifestaciones destinadas a reportarles un apoyo financiero para el cumplimiento de su finalidad específica y organizadas en su exclusivo beneficio».

• ²⁹Ley 37/1992, de 28 de diciembre (BOE de 29 de diciembre de 1992; corrección de errores en BOE de 8 de febrero de 1993).

Por lo que se refiere al Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, se ha introducido una exención subjetiva, que exime de todas las modalidades del Impuesto a los Partidos Políticos ³⁰.

• ³⁰Nuevo apartado del art. 45.I.A. Aunque la disposición adicional aludida pretende añadir un nuevo apartado «e», ello era imposible por ya existir en ese momento apartados hasta la letra «g». Lo coherente es añadir un apartado «h».

Observamos cómo los Partidos Políticos, en virtud de los beneficios fiscales aludidos van a ahorrarse importantes cantidades en impuestos, lo que puede considerarse como una financiación indirecta con cargo a los Presupuestos del Estado y de las CC AA, ya que el Impuesto de Transmisiones y Actos Jurídicos Documentados está cedido a éstas. Consideramos que estos privilegios están justificados dada la relevancia de las funciones a ejercitar por los Partidos, sin los cuales sería imposible que la voluntad popular tuviera un cauce para manifestarse. Si los partidos necesitan recursos financieros suficientes para realizar su cometido en un marco transparente y que les garantice su independencia, ello justifica, por un lado, la concesión de subvenciones públicas y por otro, un tratamiento fiscal acorde con dichas necesidades. El hecho de que se dé igual tratamiento a todos los partidos es un punto más a su favor. Además, esta forma indirecta de allegar recursos a los Partidos (pues si tuvieran que pagar los impuestos aludidos conforme a los regímenes generales de los mismos, dispondrían de muchos menos recursos para el cumplimiento de sus fines) es menos susceptible de dar lugar a casos de corrupción.

IV Régimen tributario de las aportaciones y donaciones a partidos políticos

La ley también contempla un tratamiento específico para las aportaciones y donaciones a los partidos. Este régimen fiscal pretende animar a los sujetos privados a colaborar más en la financiación de los partidos mediante el establecimiento de incentivos fiscales a los mismos ³¹.

• ³¹La disposición adicional octava de la LO 8/2007 aclara que las disposiciones tributarias de la misma se entienden sin perjuicio de los regímenes forales de Navarra y el País Vasco.

Se han establecido dos tipos diferentes de incentivos. Por un lado, una reducción en la base del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para las cuotas de afiliación y aportaciones a los partidos. Por otro, son aplicables las deducciones en las cuotas del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del Impuesto sobre Sociedades y del Impuesto sobre la Renta de los no Residentes previstas en la Ley 49/2002 de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin fines lucrativos y de incentivos fiscales al Mecenazgo. Analizaremos ambos a continuación.

a. Las cuotas de afiliación y las aportaciones a los partidos políticos van a reducir la base imponible del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Ahora bien, se busca alentar la participación ciudadana sin provocar graves desigualdades entre los contribuyentes. Como se ha elegido aplicar una reducción en la base en vez de una deducción en la cuota, el beneficio fiscal será mayor cuanto mayor sea la base del sujeto pasivo pues la escala de gravamen es progresiva. Por ello, se pretende que, aunque este efecto se produzca no tenga demasiada entidad ya que la reducción aplicable se somete a un límite relativamente pequeño, 600€. Hay que subrayar que las cuotas de afiliación de los partidos quedan muy por debajo del citado límite. En cualquier caso, consideramos que para evitar un tratamiento desigual a los contribuyentes por una misma aportación, hubiera sido deseable establecer una deducción en la cuota del impuesto de un porcentaje de la cantidad abonada por el contribuyente por estos conceptos.

La reducción se practicará en primer lugar sobre la base imponible general, tras haber aplicado por este orden las reducciones previstas en los artículos 51, 53, 54 y 55 de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas ³² sin que ésta pueda resultar negativa como resultado de la misma. El posible exceso reducirá la base del ahorro, sin que ésta pueda resultar negativa como resultado de la reducción. Si quedara algún remanente, éste es inútil para el contribuyente.

• ³²Ley 35/2006, de 28 de noviembre.

b. En cuanto a las deducciones en la cuota por donaciones, la ley se remite a la Ley 49/2002 de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin fines lucrativos y de incentivos fiscales al Mecenazgo. En ella, encontramos la regulación de las donaciones en los artículos 19, 20 y 21, el primero relativo a donaciones por sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el segundo aplicable a los sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades y el tercero para los sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta de los no Residentes.

El art. 19 establece que los contribuyentes del IRPF tendrán derecho a una deducción del 25% de la base de la deducción que, en el caso de las donaciones dinerarias coincide con su importe y en el caso de las donaciones en especie, se determinará conforme a las reglas establecidas en el artículo 18 de la Ley 49/2002. La base de la deducción por todos los donativos del contribuyente (incluidos a los partidos políticos) no podrá exceder del 10% de la base liquidable del mismo.

Si el donante es sujeto pasivo del Impuesto sobre Sociedades, podrá deducirse el 35% de la base anteriormente descrita. Las cantidades que no puedan deducirse en el período de la donación podrán aplicarse en los períodos impositivos que concluyan en los diez años siguientes. La base de la deducción no podrá exceder del 10% de la base imponible del período impositivo. Igualmente, las cantidades que excedan de este límite se podrán aplicar en los períodos impositivos que concluyan en los diez años siguientes.

En cuanto a los incentivos establecidos para los sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, el art. 21 distingue entre aquellos sujetos que actúen mediante establecimiento permanente y los que no. Los primeros podrán aplicar la deducción prevista para los sujetos pasivos del Impuesto sobre Sociedades mientras que los segundos podrán aplicar una deducción de un 25% de la base de la deducción en las declaraciones que presenten por hechos imponibles acaecidos en el plazo de un año desde la donación. Dado que la Ley Orgánica 8/2007 permite las aportaciones de personas extranjeras y que se admiten por supuesto donaciones de españoles no residentes, podría ocurrir que estuvieran sujetos al Impuesto sobre la Renta de no Residentes. En ese caso, sus donaciones a partidos políticos se beneficiarían de un tratamiento fiscal semejante al otorgado a las donaciones de los residentes. Evidentemente, si permitimos aportaciones de no residentes, lo que no tendría sentido es no concederles los mismos beneficios fiscales que a los residentes con la única particularidad de que la deducción se la aplican en el impuesto al que están sujetos, naturalmente.

Por supuesto, todos los beneficios fiscales antedichos quedan subordinados a que la persona que quiera aplicarlos disponga de un documento acreditativo de la aportación o donación realizada ³³.

• ³³V. art. 13 LO 8/2007.

V Control del cumplimiento de la legalidad de las actuaciones de los partidos. Régimen Sancionador

Uno de los fines de la ley que estamos analizando es el control de la limpieza del sistema de financiación de los partidos políticos. De hecho la propia Exposición de Motivos de la ley especifica que «se revela indispensable la necesidad de establecer garantías y más medios para que el sistema de financiación no incorpore elementos de distorsión entre la voluntad popular y el ejercicio del poder político». Por otro lado, también aclara que es «necesaria la regulación de sanciones derivadas de las responsabilidades que pudieran deducirse del incumplimiento de la norma reguladora».

En efecto, si una vez establecida la regulación material, no se instaurase un órgano independiente que controlase su cumplimiento, no se habría avanzado en la misión de garantizar un sistema de financiación transparente y adecuado. Este control se hace recaer sobre el Tribunal de Cuentas, que se eleva así como árbitro del sistema. Ahora bien, es necesario establecer un régimen sancionador aplicable cuando los partidos se aparten de lo establecido en la Ley de Financiación. A ello se dedican los Títulos V y VI de la Ley, que pasamos a analizar.

a Órganos de control

La ley distingue entre un control interno a verificar por los órganos que designen los propios partidos y un control externo a verificar por un organismo independiente.

En cuanto al control interno, la ley se limita a requerir a los partidos para que prevean un sistema de control interno que posibilite la adecuada intervención y contabilización de todos los actos y documentos de los que se deriven derechos y obligaciones de contenido económico, aclarando que el encargado de dicho control deberá remitir un informe de la revisión junto a la restante documentación a remitir al Tribunal de Cuentas para su fiscalización.

En cuanto al control externo, éste se encarga al Tribunal de Cuentas, sin perjuicio del que pueda corresponder a los órganos de fiscalización establecidos por cada Comunidad Autónoma en sus Estatutos.

El Tribunal deberá comprobar que los recursos de los partidos se ajustan a la legalidad así como velar para que la contabilidad de los mismos sea la adecuada. El Tribunal dispone de un plazo de seis meses ³⁴ desde la recepción de la documentación de los partidos para emitir un informe sobre la regularidad o no de las cuentas de los partidos, informe que elevará para su aprobación, si procede, por las Cortes Generales y que será publicado en el Boletín Oficial del Estado.

• ³⁴El plazo se ha acortado respecto la regulación anterior, ya que de acuerdo con la LO 3/1987, el Tribunal disponía de seis meses. En cualquier caso, el Tribunal viene acumulando un retraso notable en la emisión de sus Informes sobre la financiación de los Partido Políticos por lo que, quizá hubiera sido más realista haber dejado el plazo anterior. Esperemos que le sea posible al Tribunal ajustarse a los plazos establecidos.

¿A qué documentación nos referimos? La documentación que debe elaborarse y hacerse llegar al Tribunal está recogida pormenorizadamente en el artículo 14 de la Ley Orgánica 8/2007. En concreto, se estipula que los partidos políticos deben llevar contabilidad detallada que permita verificar su situación financiera y patrimonial y verificar el cumplimiento de los preceptos de esta ley. Los partidos políticos que perciban las subvenciones reguladas en la misma deberán remitir las cuentas anuales consolidadas al Tribunal de Cuentas antes del 30 de junio del año siguiente al que se refieran. Como particularidad, destacar que la Memoria explicativa debe incluir una relación de las subvenciones y donaciones percibidas, señalando en este último caso la identidad del donante y el importe de la donación así como un anexo sobre el estado y las condiciones de los préstamos recibidos de entidades de crédito. Esta Memoria y el anexo no se exigían por la LO 3/1987. Ahora, se consideran imprescindibles para conocer y fiscalizar la financiación de los partidos.

Por otro lado, los partidos tienen obligación de remitir al Tribunal cuantos documentos, datos y justificaciones les sean requeridos por el mismo. Si los datos afectan a la intimidad de las personas, los partidos pueden ponerlos a disposición del Tribunal en la sede o dependencia que ellos designen. Por supuesto, rige obligación de sigilo respecto a dichos datos. Además, con el fin de garantizar que los datos proporcionados son correctos, el Tribunal podrá cruzar los datos obtenidos con los requeridos a aquellas personas que hayan mantenido relaciones económicas con los partidos. Las personas requeridas estarán obligadas a proporcionar al Tribunal información y justificación detallada de las operaciones con los partidos.

Hasta hoy, los informes del Tribunal llegan con un considerable retraso, quizá por la enorme carga de trabajo del Tribunal agravada por las deficiencias de la documentación presentada por los partidos, las cuales no facilitan mucho la actividad del Tribunal. El desfase es evidente con sólo observar que el último Informe aprobado por el Tribunal en el momento de escribir este artículo, con fecha de 27 de abril de 2008, analiza los estados contables de los partidos en el ejercicio 2005 y lo mismo ocurre con los informes anteriores ³⁵. Sería deseable que el Tribunal contara con los suficientes medios como para acelerar la elaboración de los informes sobre la financiación de los partidos.

• ³⁵El Informe aprobado el 27/6/2007 se refiere a los estados contables del 2004 y el Informe del 1/6/2006 al 2003.

En general, los informes del Tribunal constatan deficiencias en la contabilidad de los partidos. Es cierto que se tiende a presentar las cuentas en tiempo pero no todos los partidos lo hacen. El problema es que no recogen todos los datos que deben de modo que, a veces, hacen imposible su fiscalización por parte del Tribunal. En otras ocasiones, la información suministrada por los partidos no se corresponde con la aportada por las entidades bancarias, lo cual pone en duda la fiabilidad de los estados presentados.

Como los Informes se refieren a ejercicios anteriores a la Ley Orgánica 8/2007, el Tribunal constata que más de tres cuartos de las donaciones privadas percibidas son anónimas con lo que es imposible verificar si se incumplen los límites máximos de aportación.

Otro punto conflictivo son las condonaciones de intereses o deudas que obtienen los partidos de bancos (en el ejercicio 2004 un partido llegó a obtener la condonación de un importe de 7,2 millones de euros) a los que el Tribunal lacónicamente se refiere como aportaciones extraordinarias no reguladas por la Ley 3/1987 anterior a la actual ³⁶.

• ³⁶De la redacción del informe sobre esa partida en cuestión parece deducirse un interés implícito del Tribunal en que estas condonaciones sean reguladas por el legislador. De hecho, el Tribunal ya lo propuso abiertamente en su Moción de 30 de octubre de 2001 (BOE 21/08/2002) en el que destacaba que esta fuente de financiación carente de regulación la necesitaba imperiosamente. Sin embargo, ello no se ha hecho satisfactoriamente pues, aunque se las menciona, parece que sólo es necesario que se informe al Tribunal pero no que se sometan a límite alguno.

Por último, destacan las alusiones del Tribunal a la interconexión entre los Partidos y las Fundaciones creadas por los mismos, ya que constatan como determinadas fundaciones adquieren inmuebles a su nombre cediendo luego su uso al partido, lo que no parece una práctica muy ortodoxa.

En definitiva, el Tribunal no deja de señalar anomalías en las operaciones y sobre todo, en su contabilización que esperamos se resuelvan a partir de la aplicación de la nueva ley.

B Sanciones

Sin perjuicio de las responsabilidades legales derivadas de esta ley o del ordenamiento jurídico general ³⁷, la ley ha regulado sanciones pecuniarias a imponer a los partidos políticos para dos tipos de infracciones. En nuestra opinión, la regulación del marco sancionador es claramente insuficiente pues no se contemplan numerosas conductas que podrían ser constitutivas de infracción al vulnerar la normativa y que, sin embargo, al no estar expresamente contempladas, van a quedar impunes con lo que el cumplimiento de la normativa introducida queda en la mayoría de los casos a la buena voluntad de los representantes de los partidos. Analizaremos en primer lugar las infracciones y sanciones contempladas para luego aludir a las que echamos en falta.

• ³⁷V. art. 17 de la LO 8/2007.

La primera de las infracciones se refiere a la obtención de donaciones que contravengan los requisitos y límites de la Ley. Así, por ejemplo, si un partido aceptase donaciones anónimas o de empresas privadas con contrato vigente con las Administraciones Públicas o si se acepta una donación por encima del máximo de 100.000€ anuales por donante (límite exceptuado para las donaciones de inmuebles). En todos estos casos, la sanción a imponer consiste en el doble de la aportación ilegalmente percibida, la cual se descontará del siguiente libramiento de la subvención anual para sus gastos de funcionamiento.

La segunda de las infracciones reguladas se refiere a la no presentación, sin causa justificada, de las cuentas del ejercicio anual o cuando éstas sean tan deficientes que impidan al Tribunal llevar a cabo su labor de fiscalización. En este caso, la sanción será el no libramiento de «las subvenciones anuales para sus gastos de funcionamiento». Nos encontramos aquí ante un caso extremo, difícil de darse en la práctica, pues la experiencia del Tribunal demuestra que los partidos suelen presentar cuentas aunque, eso sí, éstas adolezcan de lagunas e insuficiencias de fondo y de forma. En cualquier caso, siempre existe la posibilidad de que la infracción se cometa por lo que estimamos conveniente que se establezca una sanción, la cual además debe ser importante dada la gravedad de la falta cometida. Ahora bien, la Ley peca de ambigüedad pues no limita el tiempo de privación al partido infractor de la subvención de funcionamiento ¿Debe entenderse que nunca más recibirá la subvención o sólo la subvención anual siguiente? A pesar de la conducta del infractor sea merecedora de una sanción importante pues parece que se burla del sistema, la posibilidad de entender que nunca más podría recibir una subvención nos parece excesiva y podría conllevar en algunos casos la extinción de facto del partido por insuficiencia de fondos.

Como anunciábamos, la regulación de las infracciones nos parece insuficiente ya que se sancionan sólo las vulneraciones más flagrantes de la Ley pero no otras, que quizá merezcan un reproche menor pero que no por ello deben quedar sin castigo. Expondremos a continuación las conductas que, en nuestra opinión, deberían ser expresamente recogidas en la Ley junto con las sanciones aplicables en cada caso.

En primer lugar, debería especificarse que «los partidos que aceptaran que, directa o indirectamente terceras personas asuman el coste de sus adquisiciones o gastos de cualquier tipo serán sancionados con una multa del doble de la cantidad indebidamente sufragada». Esta conducta es equivalente de la sí regulada en la Ley pero al recogerse como infracción tan sólo las «donaciones que contravengan…» podría quedar sin castigo, lo cual carece de toda justificación razonable.

En segundo lugar debería incluirse que «los partidos que desarrollen actividades mercantiles prohibidas serán sancionados con una multa igual al doble de los beneficios globales obtenidos en todas ellas y si hubieran obtenido pérdidas, con una sanción pecuniaria fija». El importe debería estar fijado en la norma, claro está, pero nosotros dejamos que sea el legislador el que estime cuál sería el importe adecuado.

En tercer lugar, deberían sancionarse los defectos en la contabilidad presentada que, sin llegar a imposibilitar la actividad fiscalizadora del Tribunal sí obstaculicen su labor. En especial, deberían contemplarse el incumplimiento de los requisitos establecidos para la contabilidad de los Partidos en el art. 14 de la Ley. Por ejemplo que no se incluyesen algunas partidas o que la Memoria o el anexo previsto no incluyesen la información pertinente o que las cuentas no incluyesen la actividad económica de los partidos a nivel municipal (defecto detectado reiteradamente antes de la publicación de la nueva Ley). También debería sancionarse el retraso de la remisión de las cuentas anuales al Tribunal. En todos estos casos, la sanción debiera ser multa pecuniaria fija. En caso de reincidencia en varios ejercicios, la sanción prevista debería ser incrementada ³⁸.

• ³⁸El artículo 42 de la Ley 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (BOE nº 121, de 21 de mayo de 1982) establece que «Toda persona sujeta a obligación de rendir, justificar, intervenir o aprobar cuentas que dejare de hacerlo en el plazo marcado o lo hiciere con graves defectos o no solventara sus reparos, será compelido a ello mediante requerimiento conminatorio del Tribunal de Cuentas» y «Si el requerimiento no fuera atendido en el improrrogable plazo señalado al efecto, el Tribunal podrá aplicar las medidas siguientes: a) la formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, siempre que existieran los elementos suficientes para realizarlo sin su cooperación, b) La imposición de multas coercitivas en la cuantía que legalmente se establezca. c) La propuesta a quien corresponda para la suspensión, destitución, el cese o la separación del servicio de la autoridad, funcionario o persona responsable». Esta norma ideada para el marco de la Administración Pública debiera contemplarse en la LO 8/2007, adaptándola a las circunstancias de los partidos. Del mismo modo, el art. 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas (BOE nº 84, de 7 de abril de 1988) establece el deber de colaboración de, entre otros, las personas jurídicas perceptoras de subvenciones del sector público. En caso de vulneración de tal deber se prevén multas coercitivas, pero nuevamente, no parece que esta norma se adapte a la naturaleza ni funcionamiento de los partidos políticos.

En nuestra opinión, no es comprensible que el legislador haya dedicado sólo dos parcos artículos a regular las infracciones en el ámbito de la financiación de los partidos políticos. No se puede dejar al arbitrio de los propios partidos la decisión de acatar o no la ley y esto es lo que ocurre al no prever sanciones para el caso de vulneración de los principios establecidos. Es imperativa la introducción de un marco sancionador más completo.

C Procedimiento

El establecimiento de un procedimiento sancionador era necesario para velar por la seguridad jurídica y los derechos de defensa de los posibles infractores. Hay que destacar que el procedimiento sólo se utilizará para imponer las sanciones previstas en el caso de que se cometan las infracciones contempladas en el artículo 17 de la LO8/2007. Como ya hemos expuesto, es el Tribunal de Cuentas el encargado de ejercer la potestad sancionadora.

La regulación es escrupulosamente respetuosa de los principios que rigen los procedimientos sancionadores y los derechos de defensa de los presuntos infractores, en especial se respetan su derecho a conocer la infracción que se le imputa, de presentar alegaciones, a la prueba y a una resolución motivada que permita, en su caso, presentar recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo.

En concreto, el procedimiento se inicia por acuerdo del Pleno del Tribunal de Cuentas, que deberá contener la identificación del partido presuntamente responsable, los hechos que lo motivan, su calificación jurídica y las sanciones que pudieran corresponder así como la identificación del instructor. El acuerdo se acompañará de los documentos y pruebas tenidos en cuenta para abrir el procedimiento. El partido inculpado dispondrá de quince días para efectuar alegaciones, solicitar un período probatorio y proponer los medios de prueba que considere oportunos. El período probatorio durará, en su caso, treinta días hábiles. Si el instructor denegara la apertura del período probatorio o la práctica de alguna prueba propuesta, ello será susceptible de recurso en el plazo de tres días, siendo el silencio desestimatorio. Tras la prueba, el instructor formulará propuesta de resolución estimando la comisión de la infracción o la procedencia de la absolución, propuesta que se notificará al partido, el cual tendrá un plazo e quince días para formular alegaciones, en el cual se le pondrá de manifiesto el expediente. Concluido este trámite, el instructor elevará al Pleno la propuesta de resolución.

El Pleno debe dictar resolución motivada en la que deben constar los hechos probados junto con la valoración de la prueba; el partido político responsable; los preceptos tipificadores de las infracciones y las razones por la que los hechos las constituyen y finalmente, la sanción procedente. Puede proponerse la suspensión de la sanción o su fraccionamiento o modificación pero siempre motivadamente.

La resolución debe ser notificada al partido inculpado en el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento, ya que, en otro caso, caducará. Ahora bien, como suele ser habitual, el plazo queda interrumpido mientras el procedimiento esté paralizado por causas imputables a los interesados.

Como ya hemos expuesto, la resolución sancionadora es susceptible de recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo. Si la sanción consiste en la minoración o no libramiento de las subvenciones anuales de gastos de funcionamiento, la interposición del recurso suspenderá automáticamente su ejecución.

Nada tenemos que objetar al procedimiento señalado pues se salvaguardan los derechos de defensa de los inculpados, los cuales conocerán en todo momento de qué se les acusa, con qué pruebas se apoyan las acusaciones presentadas y en consecuencia podrán efectuar las alegaciones y proponer las pruebas que estimen pertinentes. Finalmente, destaca la obligación de motivación detallada tanto de la propuesta de resolución por el instructor como de la resolución definitiva del Tribunal. Ello garantiza la transparencia del sistema y las posibilidades de defensa de los partidos en caso de que deseen acudir al Tribunal Supremo.

VI Conclusiones

A lo largo de las líneas anteriores, hemos querido realizar una exposición de cuáles son las fuentes de financiación de los partidos políticos en relación con sus gastos de funcionamiento, al margen de la financiación adicional que se prevé para los procesos electorales. Como hemos podido observar, dichos recursos pueden ser públicos y privados, ya que la Ley 8/2007 partía de que la financiación mixta era la más deseable pues garantizaba la independencia de los partidos tanto de los Poderes Públicos como de eventuales grupos de presión. La Ley tiene como objetivo velar para que la financiación sea transparente sin que quede margen para cualquier sospecha de corrupción, pues ésta enturbia el clima político y sin duda, va en detrimento del pluralismo político, valor superior de nuestro ordenamiento jurídico, como recalca nuestra Constitución en su artículo primero.

Además de garantizar la transparencia y limpieza del sistema, la Ley se ocupa de procurar la suficiencia de los recursos a disposición de los partidos. En la sociedad actual, los gastos en que incurren los partidos son cada vez más elevados, pues la necesidad de que su mensaje llegue a toda la ciudadanía supone grandes desembolsos en publicidad. También hay que contar con el mantenimiento del aparato del partido, con numerosas personas que trabajan exclusivamente en ellos y con la necesidad de contratar asesores puntuales para el estudio y análisis de cuestiones complejas que han de incluirse en sus programas políticos. Todos estos gastos han de sufragarse con los recursos regulados por la Ley. Es más, conviene que ello sea así para evitar que la necesidad de dinero empuje a los partidos a buscar una financiación en el mejor de los casos irregular.

La Ley establece los tipos de recursos legítimos, imponiendo condiciones y límites. Hemos tenido ocasión de examinarlos en los apartados anteriores pero querría destacar aquellos aspectos de la ley que pueden resultar polémicos y recalcar nuestra posición ante los mismos.

En primer lugar, respecto a las subvenciones públicas, quizá el punto más conflictivo esté en la condición establecida para tener derecho a ellas y en la forma de calcularlas. En cuanto a la primera cuestión, consideramos que es necesario poner un filtro por el que sólo obtengan subvenciones partidos con suficiente representatividad de la voluntad popular. Para determinar esa representatividad, nada mejor que acudir al resultado de las urnas. Si un partido no ha conseguido ni un solo escaño, no puede pretender que es representativo. Los recursos públicos son limitados y no se puede financiar a cualquier grupo que pretenda presentarse a las elecciones. Si se hiciera, abriríamos la puerta a fundaciones de partidos con el único fin de conseguir la subvención pertinente. Es cierto que ello dificulta el camino a nuevos partidos, que en sus comienzos no gozarán de más financiación que la de sus miembros y simpatizantes pero es necesario establecer un umbral a partir del cual se otorguen recursos públicos. Por otro lado, una vez establecido el derecho de una formación a una subvención, ésta se calcula en función tanto de los escaños obtenidos en el Congreso como del número de votos, dando más peso a este segundo factor. En nuestra opinión, los partidos minoritarios quedan en inferioridad de condiciones por la sabida aplicación de la Ley de D`Hondt. Abogamos por la supresión del criterio de los escaños y por un cálculo de las subvenciones en función exclusivamente del número de votos obtenidos en las elecciones.

En cuanto a los recursos privados, defendemos la prohibición de donaciones anónimas para garantizar la transparencia y el cumplimiento de los demás límites legales. La cantidad máxima anual por donante nos parece elevada desde el punto de vista del ciudadano medio pero es aceptable. Ahora bien, encontramos fallas en cuanto al no blindaje del sistema frente a casos de corrupción en el campo en el que más abunda. Nos referimos a la prohibición de que sean donantes las empresas privadas con contrato vigente con la Administración. El restringir la prohibición al período de vigencia del contrato no es suficiente pues la donación podría perseguir precisamente un contrato futuro. Es necesario, establecer un período antes y después del contrato en que la donación quede prohibida. Del mismo modo, echamos en falta una regulación que extienda la prohibición a todas las empresas y personas vinculadas con la que mantiene el contrato con la Administración.

Otros dos aspectos nos parecen insatisfactorios en relación con los recursos privados. El primero hace referencia al régimen de las Fundaciones relacionadas con los Partidos. Su régimen difiere en varios puntos del aplicable a los Partidos, siendo más flexible en varios aspectos. Ello carece de justificación y puede llevar a que los partidos canalicen a través de las fundaciones determinados recursos, lo cual no es deseable. Debería, por tanto, someterse a las Fundaciones a las mismas condiciones que a los partidos. Por otro lado, la ley debería regular exhaustivamente la condonación de créditos por parte de bancos y proveedores pues se trata de una financiación encubierta inaceptable. Incluso, si se admitiese, ello debería ser dentro de ciertos límites y condiciones, de los que ahora se carece.

Por otro lado, al abordar la financiación de los partidos se ha mantenido la división existente entre la regulación en los procesos electorales en la que no se entra y la de los gastos de funcionamiento. Quizá debiera haberse aprovechado la ocasión y procedido a su regulación en una única Ley.

Evidentemente, una forma indirecta de financiar los partidos es aligerar sus obligaciones tributarias, lo cual se ha hecho respecto a los impuestos más importantes que les afectan, el Impuesto sobre Sociedades, el Impuesto sobre el Valor Añadido y Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. El régimen especial en el primero de ellos, que claramente mejora el anteriormente vigente y las exenciones previstas en los dos últimos van a posibilitar que los partidos cuenten con unos recursos de los que antes se veían privados al destinarse al pago de sus obligaciones con Hacienda. Nos parece que la función de los Partidos en nuestra Sociedad justifica este tratamiento privilegiado.

Por otro lado, nada mejor para incentivar las aportaciones privadas que concederles beneficios fiscales. Como hemos expuesto, se ha establecido una reducción en la base del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para las aportaciones a los partidos, con el tope anual máximo de 600€. En nuestra opinión, si bien es perfectamente legítimo el establecimiento de un incentivo fiscal en el IRPF, sin duda el impuesto más presente en la mente y en el bolsillo de los ciudadanos, nos parece más acertado utilizar el mecanismo de deducción en la cuota, más igualitario que el sistema elegido pues, al tratarse de un impuesto progresivo, toda reducción en base favorece más a las personas con rentas más elevadas.

En cuanto a la aplicación de las donaciones previstas en la Ley 49/2002 de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin fines lucrativos y de incentivos fiscales al Mecenazgo, nos parece acertada pues los partidos necesitan recursos para desempeñar sus funciones, que deberían ser en interés de la sociedad y de la democracia.

Por último, en relación con las normas de fiscalización y sanciones previstas, debemos destacar que nos parece muy positivo su inclusión detallada en la norma, especialmente en los que se refiere al procedimiento, el cual garantiza, como no podía ser de otro modo, los derechos de defensa de los inculpados. Ahora bien, estimamos que es necesario ampliar el catálogo de infracciones y sanciones, demasiado parco en la Ley aprobada.

En definitiva, valoramos positivamente la regulación establecida en relación a la financiación ordinaria de los partidos políticos, aunque detectamos fallos que debieran subsanarse por el legislador en el futuro.

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