Aranzadi.es

Extraído de: Repertorio de Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El sonado caso de diputados que estaban y se les esperaba, pero no aparecieron

Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, num. 11 2008

I Introducción

Cuando se preguntó «¿Qué he hecho durante toda mi vida?» el padre Pável FLORENSKY -cuya obra extraordinaria se vio truncada por un estremecedor final- contestó sin vacilación: «Indagar el mundo como un todo, como un solo cuadro y una sola realidad, pero en cada momento dado o, mejor dicho, en cada etapa de mi vida, desde un punto de vista determinado. Examinaba las relaciones del mundo seccionándolo en una dirección particular, en un plano particular y trataba de comprender la estructura del mundo a partir de la característica que me ocupaba en esa etapa de mi vida. Los planos cambiaban, pero, en lugar de anularse, se enriquecían mutuamente, pues el cambio favorecía una continua dialéctica del pensamiento…» ¹. Y culminó este luminoso razonamiento con una cita de GOETHE: «¿Qué es universal? Un caso particular».

• ¹ FLORENSKY, Pável: Cartas de la prisión y de los campos. Colección Cátedra Félix Huarte.
  Facultad de  Filosofía y Letras de la Universidad de Navarra. EUNSA, Barañáin (Navarra) 2005, pg. 286.

Buena cosa es recordar, en cualquier momento, estas palabras. Y mejor aún si este recuerdo nos lleva a acercarnos con interés a la excepcional personalidad y la prolífica obra de quien las escribió. Por alguna razón me han venido a la memoria al iniciar el examen de la STC 39/2008, de 10 de marzo ( RTC 2008\39) . Tal vez porque analizar los conflictos jurídicos que enjuicia y trata de resolver esta Sentencia es como intentar descifrar sólo una parte muy específica de una realidad múltiple y cambiente que, al ser mirada, ofrece una imagen caleidoscópica. Esta realidad podría describirse, por así decirlo, como los hechos que ocurrieron en la sesión constitutiva de la Asamblea de Madrid celebrada el día 10 de junio de 2003, sus oscuras causas y sus profundas consecuencias.

Confrontada la Sentencia con el ámbito de la realidad en el que se produce el conflicto jurídico sometido a esta precisa intervención judicial, no puede uno sino experimentar cierta sensación -algo decepcionante- de que el Tribunal Constitucional se desenvuelve extramuros del núcleo sustancial del conflicto que dio origen -entre otras actuaciones jurisdiccionales- al proceso de amparo que la Sentencia resuelve. La parcela específica de realidad examinada por la Sentencia es casi tangencial a los hechos sustantivos que componían esa otra realidad más amplia a la que antes nos referíamos. Esto es frecuente cuando se examinan resoluciones judiciales. Una Sentencia es siempre el fruto de un árbol determinado o, por utilizar una terminología más rigurosa, de una rama de un árbol, es decir, del ámbito procesal dentro del cual el juez -como mediador de conflictos en clave de autoridad mediante la aplicación de normas y principios jurídicos- ha de desenvolverse para ejercer en cada caso su cometido. De forma que el contenido posible de cada Sentencia está determinado por variados elementos, entre ellos y de manera muy importante, por la función que el ordenamiento asigna a cada tipo de proceso.

En el caso de la actividad jurisdiccional que realiza el Tribunal Constitucional, al resolver recursos de amparo, la función del juez consiste en proteger a los ciudadanos frente a las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, originadas por las disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simples vías de hecho de los poderes públicos, en este caso, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o cualquiera de sus órganos (arts. 41.2 y 42 de la LOTC [ RCL 1979\2383] ) . En el amparo constitucional, por tanto, no pueden hacerse valer, ni enjuiciarse, otras pretensiones que las dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales se formuló el recurso (41.3 LOTC). Dado que el Tribunal Constitucional es, según el sistema de garantías jurisdiccionales establecido en nuestro ordenamiento, el juez natural y ordinario -el único juez, en definitiva- de los actos parlamentarios, en el presente caso el juez habría de examinar los actos parlamentarios impugnados y determinar si causaron en los derechos fundamentales de los recurrentes la lesión que éstos denuncian.

Para efectuar este examen, parece sensato estimar que un juez habrá de hacerse un racimo de preguntas y resolver un buen conjunto de interrogantes que le permitirán alcanzar una solución sobre el conflicto jurídico sometido a su examen. Y, en alguna medida, habrá de asumir una tarea de «reconstrucción historiográfica», ² estando obligado a adquirir, a través de la prueba, un suficiente conocimiento sobre las circunstancias de la situación litigiosa, que le permitan establecer como cierta una versión de los hechos jurídicamente relevantes de la causa.

• ² ANDRÉS IBÁÑEZ, Perfecto: «El juez», en El oficio de jurista (coordinada por Luis María
  Díez-Picazo). Editorial Siglo XXI. Madrid, noviembre, 2006, pg. 156.

Ciertamente, en el presente caso nos encontramos con una situación un tanto paradójica. La STC 39/2008 ( RTC 2008\39) resuelve el recurso de amparo interpuesto por un Diputado y una Diputada que quisieron formar parte -pero no se les dejó- de una Comisión parlamentaria constituida para investigar lo ocurrido en la sesión constitutiva de la Asamblea de Madrid a la que tenían el deber -y el derecho- de asistir pero en la que no aparecieron.

Un cometido de menor responsabilidad, como el nuestro, de comentar lo resuelto por el Tribunal Constitucional, nos ofrece la posibilidad de pensar si las preguntas y las respuestas que se formula y alcanza el Tribunal son las mismas que nosotros nos haríamos e intentaríamos obtener. Preguntas como las siguientes: ¿Sería pertinente, para resolver el recurso de amparo interpuesto, tratar de desentrañar las raíces profundas de unos hechos que, finalmente, se escenificaron ante los ojos de todos? ¿Sería atinente a la cuestión sustantiva que debía enjuiciar el Tribunal Constitucional extender el proceso de amparo al examen de las causas y las consecuencias de la actuación de unos parlamentarios consistente en la inasistencia a una sesión constitutiva de una Asamblea Legislativa y la formulación posterior de una posición política personal de voto de cara a la sesión de elección del Presidente de una Comunidad Autónoma? No puede obviarse, si quiera sea a efectos meramente analíticos, que dichas actuaciones podrían considerarse -entre otras muchas calificaciones -como un supuesto más de ejercicio de la libertad política de un Diputado y una Diputada, que no se hallaban vinculados -en nuestro ordenamiento, para el ejercicio de sus cargos- por un mandato imperativo. ³

• ³Con respecto al derecho/deber del Diputado de asistir a las sesiones de los órganos
  parlamentarios de que forme parte, en un primer momento el Tribunal Constitucional en el ATC 1227/1988, de 7 de noviembre ( RTC 1988\1227 AUTO) declaró que «… la inasistencia a las sesiones implica una infracción de un deber expresamente previsto como tal en el Reglamento de la Cámara que no es de naturaleza secundaria, sino que, como se ha dicho ya, pertenece al núcleo más específico de la función parlamentaria, puesto que es condición imprescindible para el cumplimiento de todas las tareas propias del cargo…»; «… no puede considerarse que la libertad ideológica ampare actitudes que implican precisamente desconocer la obligación principal de un cargo público, puesto que sin duda la asistencia a las sesiones no es tan sólo un mero deber reglamentario, sino al tiempo un requisito inexcusable para el cumplimiento de la globalidad de las tareas parlamentarias…»; «… los Diputados de las Cámaras autonómicas tienen unas funciones constitucionalmente prefijadas, principalmente el ejercicio de las competencias legislativas asumidas por los Estatutos de sus respectivas Comunidades Autónomas, que no es disponible por ellos bajo la cobertura del ejercicio de una libertad fundamental…»; «… es claro que el incumplimiento por parte de unos parlamentarios de tareas explícitamente consideradas en el Reglamento como deberes propios del cargo… es causa razonable para una sanción disciplinaria, y que no puede en consecuencia alegarse que la misma constituya un trato injustificadamente desigual respecto a quienes sí cumplen con sus obligaciones…».

No obstante, recientemente se ha producido un significativo cambio de perspectiva en esta cuestión en la STC 226/2004, de 29 de noviembre de 2004 ( RTC 2004\226) que estimó el recurso de amparo deducido contra la Resolución de la Presidencia del Parlamento de Galicia de 5 de marzo de 2003, por la que se ordenó la publicación de unas Normas supletorias del artículo 50 del Reglamento del Parlamento de Galicia ( LG 1984\42) aprobadas por la Mesa de la Cámara (BOPG núm. 306, de 6 de marzo de 2003), y la Resolución del Pleno del Parlamento de 11 de marzo de 2003, por la que, en aplicación de dichas normas supletorias, se acordó la disolución de la Comisión de investigación de la catástrofe del petrolero «Prestige». Dicha Sentencia declara que «… no puede dejar de tenerse en cuenta que los Parlamentos son, ante todo, escenarios privilegiados del debate público, también articulado legítimamente por medio de la desavenencia y de la política de gestos, incluida la negativa misma a debatir o a hacer acto de presencia cuando con ello se quiere significar la discrepancia o censurar la conducta de la mayoría. Disolver el escenario que hace posible la expresión de la discrepancia a través de la inasistencia o de la abstención supone sacrificar, en último término, un fin parlamentario superior, cual es el de la institucionalización del debate político en clave de libertad y pluralidad».

Parece que el contenido y los términos de la Sentencia 39/2008 nos llevarían a contestar negativamente a tales preguntas, puesto que esta Sentencia no versa, ni siquiera incidentalmente, sobre lo que ocurrió el 10 de junio de 2003 en la Asamblea de Madrid, o los días que le antecedieron, o sobre las consecuencias políticas o de otra índole que todo ello generó, sino sobre una cuestión realmente específica en relación con lo anterior: la posibilidad constitucional de limitar -de negar, más bien- el derecho de los Diputados recurrentes a participar en la Comisión parlamentaria constituida para investigar las causas y las consecuencias de lo que ocurrió ese día, los anteriores y los sucesivos en la Asamblea Legislativa y en la Comunidad de Madrid.

Quedó reservado, por tanto, el examen de esa otra realidad más amplia, probablemente más oscura y compleja, a los órganos de la jurisdicción ordinaria, los cuales tuvieron reiteradas posibilidades para realizarlo en las diferentes querellas que unos y otros grupos, colectivos y personas se interpusieron en los días subsiguientes. Y quedó abierta también la acción de la propia Comisión de Investigación constituida por la Asamblea de Madrid, cuyo Dictamen fue finalmente rechazado por el Pleno de la Asamblea en la sesión extraordinaria celebrada el día 25 de agosto de 2003. ⁴

• ⁴Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid núm. 9, VI Legislatura, de 26 de agosto de 2003, pg.
  117.

Sin embargo, no puede uno sino preguntarse si tenía el Tribunal Constitucional el deber procesal de efectuar también un juicio de razonabilidad sobre un hecho que fue, sin duda, relevante para la adopción de los actos impugnados y también para la resolución del recurso de amparo. Este hecho es el siguiente: la Mesa y la Junta de Portavoces de la Asamblea de Madrid, al adoptar el acuerdo de constitución de la expresada Comisión de Investigación y aprobar sus Normas de Funcionamiento, incluyeron en la denominación y en el objeto de esta Comisión una referencia nominativa a dos Diputados de la Asamblea, atribuyéndoles explícitamente la responsabilidad del «actual bloqueo institucional en el que se encuentra la Asamblea de Madrid, provocado por la actuación de los Sres. Tamayo y Sáez…». No resulta gratuita ni insignificante la expresión «provocado» utilizada en tal referencia. Parece una alusión suficientemente expresiva, utilizable sólo cuando se ha acreditado previamente que la producción de unos hechos y por tanto la responsabilidad por los mismos es imputable a una determinada causa o a la acción de una persona. Y tiene suma importancia haberla utilizado porque sobre esa imputación, no cuestionada por la Sentencia pero incluida en la denominación y el objeto de la Comisión de Investigación, se edificó la medida limitativa de un derecho fundamental (art. 23.2 CE) que fue objeto del recurso de amparo y se construyó posteriormente por el Tribunal el conjunto de razonamientos que se contienen en la Sentencia que lo ha resuelto.

Cabe preguntarse, además, cómo podría realizarse ese juicio de razonabilidad en términos exclusivamente hipotéticos, es decir, sin descender mínimamente a la verificación y el análisis de los expresados hechos. Formuladas las preguntas anteriores, surgen de inmediato otras dos: por una parte, ¿por qué eludió el Tribunal efectuar dicho juicio de razonabilidad?; y, por otra, ¿qué alcance tendría una contestación negativa a la primera pregunta? ¿afectaría a la resolución del recurso de amparo haber considerado que no era razonable incluir, sin una motivación expresa y suficiente, en la denominación y el objeto de la Comisión de Investigación esa imputacion nominativa a los Sres. Tamayo Barrena y Sáez Laguna?

Puede no resultar del todo impertinente formularse tales interrogaciones, habida cuenta de que la propia representación letrada de la Asamblea al presentar sus alegaciones -que están sintetizadas en el antecedente 6 de la Sentencia- pudo estimar la necesidad de argumentar escuetamente sobre la cuestión señalando que «los dos demandantes de amparo "eran sujetos investigados", sin que tal consideración sea el resultado de una caprichosa actuación de los órganos de la Asamblea, sino el resultado de la actuación de los encausados…».

Ciñe, sin embargo, el Tribunal Constitucional su labor juzgadora al análisis de la cuestión jurídica claramente delimitada por la representación letrada de la institución demandada y ya enunciada anteriormente en este estudio. Y queda fuera de la acción judicial, estimo que indebidamente, examinar si la inclusión de esa mención nominativa en la denominación y el objeto de la propia Comisión de Investigación, con los efectos restrictivos que produjo sobre el derecho de los recurrentes tutelado por el art. 23.2 CE, resultaba razonable y si era admisible haberlo hecho mediante el puro decisionismo político de un acuerdo unánime alcanzado al efecto entre los otros Grupos Parlamentarios de la Asamblea.

Esta sutil consideración tiene un problema ¿cómo cuestionar la razonabilidad o considerar necesario enjuiciar si estuvo expresa y suficientemente motivado algo que parecía formar parte del consciente colectivo de todo el mundo, esto es, que los Diputados Tamayo Barrena y Sáez Laguna eran los causantes directos del lío monumental producido en la Asamblea y la Comunidad de Madrid, que todos habían podido ver en directo o en diferido por todas las televisiones posibles?

No puede menospreciarse, sin embargo, el hecho de que el acuerdo adoptado por la Mesa y la Junta de Portavoces el 10 de julio de 2003, aprobando las Normas de funcionamiento, organización y composición de la Comisión de Investigación, señalase expresamente en su preámbulo que el propio acuerdo se adoptó a resultas de la tramitación del escrito presentado conjuntamente por los Grupos Parlamentarios Popular, Socialista y de Izquierda Unida (RGEP 916/2003) proponiendo la «acumulación en una sola Comisión de Investigación de las Comisiones de Investigación cuya creación fue acordada por la Mesa de la Asamblea el 24 de junio de 2003 y por la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea el 1 de julio de 2003…» ⁵. Tal referencia a acuerdos previos de creación de sendas Comisiones de Investigación parece más un error del propio preámbulo que una realidad. Sin embargo, salta a la vista que en la Sentencia no se haga mención alguna a esta circunstancia; lo que sí se relata, de otra manera, en alguno de los medios a los que aquélla hace repetida referencia ⁶, es que los documentos tramitados por la Mesa de la Asamblea los días 24 de junio y 1 de julio eran sendas propuestas de creación de una Comisión de Investigación formuladas, la primera, por el Grupo Parlamentario Popular -para aclarar cuáles eran los «intereses inmobiliarios de destacados miembros de la Federación Socialista Madrileña (FSM), incluidos en las listas de Diputados de la Asamblea de Madrid y la relación de estos intereses con la crisis abierta en la Comunidad de Madrid»- y, la segunda, conjuntamente, por el Grupo Parlamentario Socialista y el Grupo Parlamentario Izquierda Unida -en esta ocasión, para investigar «las responsabilidades políticas y administrativas que pudieran derivarse de las actuaciones urbanísticas cuya tramitación o resolución haya podido corresponder a la Comunidad de Madrid y que estén en el origen de la trama urbanística que ha provocado el actual bloqueo institucional en el que se encuentra la Asamblea de Madrid» ⁷. Como puede verse, en ninguna de estas dos propuestas se hacía una referencia nominativa expresa a los dos Diputados que fueron excluidos de formar parte de la Comisión de Investigación finalmente constituida y que recurrieron en amparo ante el Tribunal Constitucional. Hay que decir, por último, que esos mismos medios dieron publicidad el 4 y 5 de julio de 2003 a la voluntad coincidente y el acuerdo adoptado por los otros tres Grupos Parlamentarios de la Asamblea (Partido Popular, Partido Socialista e Izquierda Unida) de constituir una sola Comisión de Investigación, del propósito firme de excluir de la misma a los dos Diputados integrantes del Grupo Mixto, cosa que finalmente así se decidió, teniendo en cuenta los informes emitidos por los Servicios Jurídicos de la Asamblea, mediante la decisión de adaptar la denominación y el objeto de la Comisión de Investigación de forma que en la misma se incluyera una imputación nominativa a los Diputados Tamayo Barrena y Sáez Laguna.

• ⁵Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid VI Legislatura, núm. 4 de 18 de julio de 2003, pg. 53.
• ⁶ El País, Ediciones correspondientes a los días 26 de junio, 2, 4, 5, 9, 10 y 11 de julio de 2003.
• ⁷ El País, Edición correspondiente al día 25 de junio y 5 de julio de 2003.

Acerca de las consecuencias que hubieran podido producirse en caso de que se hubiera realizado ese juicio completo de razonabilidad que el Tribunal no consideró necesario hacer en toda su extensión, pueden servir de ejemplo bien ilustrativo las alegaciones del Ministerio Fiscal. Éste consideró procedente estimar el recurso de amparo, haciendo hincapié en la falta de motivación legítima del acuerdo de exclusión de los Diputados recurrentes, adoptado por la Mesa de la Asamblea, y en las importantes y lesivas consecuencias del mismo, pues «si los demandantes de amparo no pudieron conocer ese informe de la Asesoría Jurídica, en el que se apoya la decisión adoptada, y, desde luego, no consta que se les notificara junto con la Resolución recurrida, habremos de concluir que difícilmente pudieron conocer las razones que en ese mismo informe se aducían para excluirlos de la Comisión de investigación. A mayor abundamiento, aún en la hipótesis de que hubieran tenido conocimiento del informe, este hecho no alteraría la conclusión alcanzada puesto que las razones en él esgrimidas se ciñen a una referencia a la proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrada en el art. 9.3 CE ( RCL 1978\2836) y al posible destino final de las conclusiones de la Comisión, presumiblemente susceptibles de ser remitidas al Ministerio Fiscal para el ejercicio de las oportunas acciones jurisdiccionales. Pues bien, para el Ministerio Fiscal ninguna de estas razones justifica una decisión de tanto calado como es la privación a un parlamentario del derecho a ejercer sus funciones, ya que no puede tildarse de arbitrario que, conforme a la regulación de las Comisiones de investigación del Reglamento de la Asamblea de Madrid, sean miembros de ellas los parlamentarios que puedan estar relacionados con su objeto y, en cuanto al destino final de sus conclusiones, parece evidente que la mera posibilidad de que puedan ser remitidas al Ministerio Fiscal no justifica tampoco la limitación del ius in officium» . Tal vez sea un refrendo de la argumentación expuesta por el Ministerio Fiscal el resultado final de la citada Comisión de Investigación, que se constituyó y desarrolló su trabajo sin la presencia del Diputado Sr. Barrena Sáez, designado al efecto por el Grupo Mixto: el Dictamen aprobado por la Comisión, tras un plan de trabajo plagado de discordancias, fue rechazado por el Pleno de la Asamblea en la sesión extraordinaria celebrada el día 25 de agosto de 2003.

I.I Los hechos relevantes para la resolución del recurso

Resulta interesante detenerse un momento en la manera en que la Sentencia introduce el relato de los hechos que se tienen por relevantes para el enjuiciamiento de la cuestión, exclusivamente jurídica, que el Tribunal considera preciso resolver. Dice literalmente el antecedente 2 de la Sentencia ( RTC 2008\39) que «Los fundamentos de hecho de la demanda de amparo y de las alegaciones formuladas son los siguientes...». De esta redacción parece desprenderse que existe -y el Tribunal así lo ha constatado- coincidencia entre las partes del proceso acerca de los hechos que se produjeron y los que son relevantes para la resolución del recurso.

Sin embargo, la mera lectura del resumen que la propia Sentencia hace de las alegaciones de las distintas partes del proceso pone de manifiesto que no existía coincidencia, sino más bien divergencia, acerca de los hechos que debían considerarse relevantes para la decisión del mismo. A ello ha de añadirse que los recurrentes invocaron expresamente la falta de realidad de la motivación expuesta en la Resolución recurrida y de los fundamentos de la exclusión que se les produjo al no permitirles formar parte de la Comisión de Investigación constituida por la Mesa de la Asamblea.

Uno tiene la impresión de que de alguna forma había de obviar el Tribunal una de las carencias a las que aboca la aplicación de la exclusiva vía procesal -y única instancia judicial- configurada por el art. 42 de la LOTC ( RCL 1979\2383) , para demandar la tutela de los derechos fundamentales frente a los actos parlamentarios: la ausencia de una fase probatoria plena, necesaria en cualquier proceso para la determinación de los hechos relevantes del mismo. Dicha fase probatoria -en los recursos de amparo interpuestos en base al art. 42 LOTC- nunca se desarrolla en un proceso previo seguido ante los órganos correspondientes de la jurisdicción ordinaria, sencillamente porque no existe tal proceso previo ⁸. Y tampoco la habilita el Tribunal Constitucional en el proceso de amparo, a pesar de lo dispuesto por el art. 89.1 de la LOTC, según el cual «El Tribunal, de oficio o a instancia de parte, podrá acordar la práctica de prueba cuando lo estimare necesario y resolverá libremente sobre la forma y el tiempo de su realización, sin que en ningún caso pueda exceder de treinta días».

• ⁸Recuérdese que en los recursos de amparo interpuestos en base al art. 42 LOTC ( RCL
  1979\2383) contra actos parlamentarios no resulta, obviamente, de aplicación el art. 54 LOTC, el cual dispone que «Cuando la Sala o, en su caso, la Sección conozca del recurso de amparo respecto de decisiones de jueces y tribunales, limitará su función a concretar si se han violado derechos o libertades del demandante y a preservar o restablecer estos derechos o libertades, y se abstendrá de cualquier otra consideración sobre la actuación de los órganos jurisdiccionales».

Parece, por todo ello, que el Tribunal Constitucional tiene por acreditada, sin más, la existencia real, la exclusiva relevancia e incluso el conocimiento público de unos hechos que se relatan sintetizadamente en la Sentencia y que fueron profusamente descritos, según dice repetidamente el Tribunal, en los medios de comunicación; tales hechos probablemente están -en sus trazos más generales- en la mente de todos y, en el fondo, el Tribunal consideró que no constituían el objeto del recurso de amparo que había de resolverse.

Hecha la precisión anterior, vale la pena recordar, si quiera sea a efectos meramente ilustrativos, los hechos que la Sentencia estima de interés para el conocimiento de la cuestión jurídica que en aquella se enjuicia. Son los siguientes:

1.- El 25 de mayo de 2003 se celebraron elecciones a la Asamblea de Madrid, obteniendo 55 actas de Diputado el Partido Popular (PP), 49 el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y 7 Izquierda Unida (IU), sobre un total de 111 escaños. Durante el tiempo que medió entre las elecciones y la constitución de la Cámara los medios de comunicación dieron cuenta de que las negociaciones entre los representantes del PSOE e Izquierda Unida (IU) condujeron a un acuerdo de gobierno en virtud del cual ocuparían la presidencia de la Asamblea legislativa de la Comunidad y del Consejo de Gobierno, merced al apoyo mutuo que habrían de prestarse en las correspondientes votaciones.

2.- La Asamblea celebró el 10 de junio de 2003 su sesión constitutiva, en la que había de efectuarse la elección de la Mesa y de la Presidencia. Formada la Mesa de Edad, los Diputados demandantes de amparo se ausentaron de la sesión. Cuando el Presidente anunció el inicio de la votación, por parte de una de las diputadas del Partido Socialista se solicitó en alta voz de la Presidencia de la Cámara una interrupción de la sesión durante unos minutos a fin de que se pudiesen incorporar dos Diputados de su partido, el Sr. Tamayo Barrena y la Sra. Sáez Laguna, porque, al parecer, tenían problemas para su asistencia a tiempo de votar. El Presidente accedió a lo solicitado para los diez minutos pedidos, tras los cuales, visto que los Diputados en cuestión no llegaban a la Cámara, se procedió a la elección de la Mesa y de la Presidencia de la Asamblea, recayendo ésta en una candidatura del PP, como consecuencia de la mayoría absoluta de la que en ese momento disponía este partido, pese al acuerdo de referencia, en virtud de la ausencia en la sesión de los dos Diputados citados.

3.- Finalizada la sesión constitutiva, con amplia repercusión de lo sucedido en la misma en los medios de información, tuvo lugar la aparición en un medio televisivo del diputado Sr. Tamayo Barrena, quien explicó que la ausencia de ambos en la misma fue deliberada y obedeció a motivos políticos, concretamente al entendimiento de que se había producido una entrega del futuro gobierno de la Comunidad a la fuerza política Izquierda Unida; el Sr. Tamayo Barrena especificó estar dispuesto a ofrecer su voto a favor del candidato socialista a la Presidencia del ejecutivo si éste modificaba su actitud en relación con la cesión de poder a los miembros de aquella fuerza política.

4.- Tras la adquisición de la plena condición de parlamentarios por los integrantes de la Asamblea, y llegado el momento de la constitución de los Grupos parlamentarios, los ahora demandantes pasaron a integrar el Grupo Mixto como únicos miembros del mismo.

5.- Seguidamente se aprobó la creación de una Comisión de investigación, al objeto de analizar y evaluar las responsabilidades que pudieran derivarse de actuaciones urbanísticas en el ámbito territorial de la comunidad de Madrid, que puedan estar relacionadas con el actual bloqueo institucional en el que se encuentra la Asamblea de Madrid, provocado por la actuación de los Sres. Tamayo y Sáez, incorporando a la investigación todos los intereses urbanísticos de quienes puedan estar relacionados con el mismo, incluidos aquellos vinculados a miembros de la Asamblea.

6.- El 10 de julio de 2003 la Mesa de la Diputación Permanente adoptó dos acuerdos:

- En primer lugar, la Mesa de la Diputación Permanente, oída la Junta de Portavoces, aprobó mediante una Resolución las Reglas básicas sobre la composición, organización y funcionamiento, así como plazo de finalización de los trabajos de la Comisión de Investigación ⁹.

⁹Entre las Normas de Funcionamiento de la Comisión se incluían las siguientes:

Primera.- Objeto.

Analizar y evaluar las responsabilidades que pudieran derivarse de actuaciones urbanísticas en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, que puedan estar relacionadas con el actual bloqueo institucional en el que se encuentra la Asamblea de Madrid provocado por la actuación de los Sres. Tamayo y Sáez, incorporando a la investigación todos los intereses urbanísticos de quienes puedan estar relacionados con el mismo incluidos aquellos vinculados a miembros de la Asamblea.

Segunda.- Composición.-

1.- La Comisión estará formada por 17 Diputados: 8 Diputados del Grupo Parlamentario Popular, 6 Diputados del Grupo Parlamentario socialista, 2 Diputados del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida y un Diputado del Grupo Parlamentario Mixto.

La Comisión contará con una Mesa cuyos miembros serán elegidos de entre los integrantes de la propia Comisión y estará formada por un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario. La elección de la Mesa se realizará, con voto ponderado, en dos votaciones sucesivas: en la primera se elegirá al Presidente y al Vicepresidente; y en la segunda, al Secretario.

2.- La Mesa de la Asamblea, atendiendo al artículo 75.1 del Reglamento ( LCM 1997\57) , resolverá definitivamente sobre la composición de la Comisión de investigación.

Atendiendo a la necesidad de garantizar la eficacia, la objetividad y la solvencia de las conclusiones y el resultado de los trabajos realizados, la Mesa, respetando siempre la legalidad vigente, excluirá de la misma a aquellos miembros que puedan resultar directamente afectados por el objeto de la Comisión.

…

Séptima.- Adopción de acuerdos.

Se adoptarán en función del criterio de voto ponderado, de conformidad con lo establecido en el artículo 75.5 del Reglamento de la Asamblea.

… (Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid VI Legislatura núm. 4, de 18 de julio de 2003, pg. 53).

- En segundo lugar, con base en el informe jurídico emitido por el Sr. Letrado-Jefe de la Asesoría Jurídica, la Mesa de la Diputación Permanente acordó limitar el derecho a participar en la Comisión de Investigación de los Sres. Diputados D. Eduardo Tamayo Barrena y Dª María Teresa Sáez Laguna, «por resultar citados en el objeto de la Comisión».

7.- Finalmente, el 14 de julio de 2003 la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid acordó designar y declarar formalmente la integración de los miembros de la Comisión de investigación propuestos por los Grupos Parlamentarios Popular, de Izquierda Unida y Socialista ¹⁰.

• ¹⁰Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid VI Legislatura, núm. 4 de 18 de julio de 2003, pg.
  56.

I.II El objeto del recurso de amparo

La Sentencia, para delimitar el objeto del proceso, considera necesario efectuar tres operaciones:

a) En primer lugar, realizar una síntesis del contenido de la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 10 de julio de 2003, expresamente impugnada. Dicha Resolución está dividida en cuatro apartados, el primero de los cuales contiene las Reglas básicas sobre composición, organización y funcionamiento de la Comisión de Investigación.

b) En segundo lugar, recordar la literalidad del segundo apartado de la Resolución, que dice así: «con base en el informe jurídico de fecha 9 de julio de 2003, emitido por el Sr. Letrado-Jefe de la Asesoría Jurídica… la Mesa de la Diputación Permanente limita el derecho a participar en la Comisión de Investigación de los Sres. Diputados D. Eduardo Tamayo Barrena y Dª María Teresa Sáez Laguna, por resultar citados en el objeto de la Comisión.

c) En tercer lugar, precisar que no se ha impugnado la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 14 de julio de 2003, mediante la cual se designa y declara formalmente la integración de los miembros de la Comisión de Investigación propuestos por los Grupos Parlamentarios Popular, de Izquierda Unida y Socialista.

Efectuadas las anteriores operaciones, el objeto del recurso de amparo queda circunscrito a determinar si vulneró el derecho a la igualdad (art. 14 CE [ RCL 1978\2836] ) , o el derecho del acceso al ejercicio de los cargos públicos en condiciones de igualdad (art. 23. 2 CE) de los recurrentes, la Resolución adoptada por la Mesa de la Asamblea el 10 de julio de 2003, mediante la cual se acordó limitar -negar, más bien- el derecho de aquéllos a formar parte de la Comisión de Investigación constituida.

Podría pensarse que la Sentencia contiene un compendio de juicios y pronunciamientos sobre cuestiones que afectan, en general, a los Grupos Parlamentarios, en particular, al Grupo Mixto y, en suma, al derecho fundamental protegido por el art. 23. 2 CE. Sin embargo, en mi opinión la Sentencia resulta casi más interesante por lo que no aparece en ella que por su contenido. En eso la Sentencia puede llegar a producir, por contagio, una sensación, en cierto modo, similar a la actuación de los dos Diputados recurrentes, quienes han generado más efectos con sus ausencias y abstenciones que con sus acciones.

En primer lugar, no hay un análisis específico de la exclusiva idoneidad del cauce procesal utilizado -el recurso de amparo previsto en el art. 42 de la LOTC ( RCL 1979\2383) - para demandar la tutela de los derechos fundamentales de los recurrentes frente a los actos parlamentarios impugnados. A ello nos referiremos, con más detalle, más tarde.

Por otra parte, la Sentencia no es una más del Tribunal Constitucional sobre el Grupo Mixto. El Tribunal parece tener el deseo constante de despejar la idea de que no se ha causado un tratamiento discriminatorio al Grupo Mixto y de aclarar que las resoluciones impugnadas sólo comportaron unas consecuencias negativas para unos Diputados determinados, por las circunstancias personalísimas que en ellos concurrían, y no para el Grupo Mixto, del que formaban parte como únicos miembros del mismo. Se acepta, se parte y se aplica, por tanto, la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional en diversas Sentencias sobre el derecho del Grupo Mixto a recibir un tratamiento en condiciones de igualdad al resto de Grupos Parlamentarios; todo ello para concluir que no ha existido una vulneración de los derechos que le correspondían en aplicación de lo dispuesto por el art. 63.2 del Reglamento de la Asamblea ( LCM 1997\57) . ¹¹ Finalmente, en el análisis de las dos cuestiones esenciales, esto es, determinar si ha existido o no lesión de los derechos fundamentales proclamados por los arts. 14 y 23.2 CE, la Sentencia aplica como prisma de valoración el corpus elaborado por el propio Tribunal sobre el alcance y límites de la protección otorgada en dichos preceptos constitucionales al «ius in officium» de los parlamentarios.

• ¹¹El art. 63.2 del Reglamento de la Asamblea de Madrid ( LCM 1997\57) garantizaba la
  representación de todos los Grupos Parlamentarios en las Comisiones que se constituyeran en la Asamblea de Madrid. En la Comisión de Investigación creada por la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 10 de julio de 2003 se atribuyó expresamente al Grupo Mixto un puesto. El Tribunal considera que este reconocimiento no constituyó un simple cumplimiento formal de lo dispuesto en el citado art. 63.2 y que la exclusión de los demandantes de amparo de dicha Comisión no representó una infracción del mencionado precepto reglamentario: dicha exclusión no fue acordada atendiendo a su integración en el Grupo Parlamentario Mixto y no representaba un obstáculo insalvable para que ese mismo Grupo designara, como miembro de la Comisión de Investigación, a cualquier otro Diputado que eventualmente pudiera incorporarse al Grupo Mixto y en el que no concurrieran las circunstancias que determinaron la limitación del derecho a participar en la Comisión de los solicitantes de amparo.

Llama la atención de que la Sentencia no se detenga a analizar la posible naturaleza normativa -valga la redundancia- de las Normas de Funcionamiento de la Comisión de Investigación aprobadas. Tampoco repara en el hecho de que, casi en un mismo acto, la Mesa de la Asamblea aprobó, por una parte, en el apartado primero de un acuerdo, unas Normas de Funcionamiento o Reglas básicas de composición, organización y funcionamiento de la Comisión de Investigación, que incluían una norma como la que se contiene en la Regla Segunda, apartado 2. Ésta realiza una autohabilitación a la Mesa de la Asamblea para excluir, respecto de los Diputados que se encuentren en determinadas circunstancias, la aplicación del art. 63.2 del Reglamento de la Asamblea, el cual reconoce a todos los Grupos Parlamentarios de la Asamblea el derecho a estar representados en las Comisiones que se constituyan. Por otra parte, en el apartado segundo del mismo acuerdo la Mesa adoptó una decisión de aplicar inmediatamente la expresada Regla a unos Diputados determinados, sin esperar si quiera a su publicación en el Boletín Oficial de la Asamblea; máxime cuando -según se dice en el preámbulo del acuerdo de aprobación de las expresadas Normas de Funcionamiento- éstas lo eran de una Comisión de Investigación que venía a refundir en una sola dos Comisiones creadas en virtud de sendos acuerdos anteriores de 24 de junio y 1 de julio de 2003, fechas que cobran una significación especial si se tiene en cuenta que el Grupo Parlamentario Mixto quedó constituido formalmente el 23 de junio de 2003, día en que la Mesa de la Asamblea así lo acordó, incorporando al mismo a los Diputados Tamayo Barrena y Sáez Laguna. ¹²

• ¹²Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid VI Legislatura, núm. 1 de 26 de junio de 2003, pg. 18.

Habríamos de pensar si a la vista de los datos expresados serían aplicables al caso los argumentos que condujeron al Tribunal Constitucional en la STC 141/2007, de 18 de junio ( RTC 2007\141) a estimar el recurso de amparo promovido por dos Diputados del Parlamento de La Rioja, a resultas de la aprobación de una modificación del Reglamento del Parlamento que elevó de dos a tres el número de los Diputados necesarios para constituir Grupo Parlamentario. ¹³

• ¹³El motivo de la estimación del recurso fue la ilegítima aplicación retroactiva de una norma -el
  nuevo Reglamento del Parlamento- que era restrictiva de los derechos de los parlamentarios recurrentes. La STC ( RTC 2008\39) declara lo siguiente: «… no cabe duda de que, efectivamente, la aplicación del Reglamento de la Cámara que efectúa la mesa del Parlamento de La Rioja tiene efectos sobre una situación consolidada anteriormente como es la existencia del grupo parlamentario del Partido Riojano, por más que ni invalide sus actos anteriores ni despliegue su eficacia hacia el pasado… En efecto, conforme a la doctrina de este Tribunal, la Constitución veta la privación o perturbación al representante político de la práctica de su cargo, introduciendo obstáculos que puedan colocar a unos representantes en condiciones de inferioridad respecto de otros. ( SSTC 10/1983, de 21 de febrero [ RTC 1983\10] ; 32/1985, de 6 de marzo [ RTC 1985\32] , FJ 3; 227/2004, de 29 de noviembre [ RTC 2004\227] , FJ 2). El respeto a la autonomía parlamentaria lo es, sobre todo, a unas reglas de juego que institucionalizan el debate político y sobre cuyo contenido sólo de manera excepcional puede extenderse nuestra jurisdicción. Pero es también respeto a las reglas mismas, incluso frente a quienes son los protagonistas del juego político que en ellas se desarrolla, a los que no puede estar permitida su alteración fuera del margen reglamentariamente establecido ( STC 227/2004, de 29 de noviembre [ RTC 2004\227] , FJ 6) .

En esta ocasión la restricción de los derechos en juego carece de específica cobertura legal o reglamentaria. En ausencia de disposiciones relativas a la aplicación transitoria del nuevo Reglamento de la Cámara, los acuerdos cuestionados optaron por la interpretación más lesiva de los derechos a constituir grupo parlamentario y participar en los debates parlamentarios, alterando las normas que hasta el momento regían su ejercicio. En estas condiciones, la alteración, una vez iniciada la legislatura, y con eficacia inmediata de dichas normas, resulta lesiva del derecho fundamental garantizado en el art. 23.2 CE ( RCL 1978\2836) , pues viene a privar ilegítimamente a los parlamentarios de los derechos básicos que integran la esencia de su función representativa» .

- Sobre esta STC puede verse COELLO MARTÍN, Carlos: «Pulvis Pyrius. Decisionismo político y grupos parlamentarios. Reglas de juego y sentido común. Sobre el límite del derecho fundamental de los parlamentarios y la actividad del grupo parlamentario: a propósito de la STC 141/2007, de 18 de junio ( RTC 2007\141) sobre la disolución del Grupo Parlamentario Riojano» . Asimismo, PULIDO QUECEDO, Manuel: «El grupo parlamentario y sus vicisitudes reglamentarias. (Caso de la disolución del grupo parlamentario del Partido Riojano)» ( BIB 2007\1267) . Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional núm. 10/2007. Parte Tribuna. Editorial Aranzadi SA, Pamplona, 2007.

II Cuestiones de previo pronunciamiento

Antes de pasar al examen de las cuestiones fundamentales analizadas en la Sentencia merece la pena detenerse un instante en diversos pronunciamientos de menor rango que la Sentencia contiene o, en algún caso, debió contener.

II.I Jurisdicción competente para el enjuiciamiento de los actos impugnados

La Sentencia hace una lacónica referencia en el antecedente 6 i) al hecho de que los demandantes de amparo interpusieron recurso contencioso-administrativo contra estas decisiones de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid, recurso que fue inadmitido por Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid al considerarse el Tribunal incompetente jurisdiccionalmente para su conocimiento. Dicha resolución judicial es el Auto dictado en fecha 31 de julio de 2003 que inadmitió, tras oír a las partes y al Ministerio Fiscal, el recurso contencioso-administrativo interpuesto el 11 de julio de 2003 por los Sres. Tamayo Barrena y Sáez Laguna.

El Auto contiene una motivación que se ajusta a la doctrina jurisprudencial acerca de las vías procesales idóneas para instar la tutela de los derechos fundamentales de los actos parlamentarios. Por ello, considera que, la Resolución recurrida «dimana de la Mesa de la Asamblea -órgano legislativo de ámbito autonómico- y se ha dictado en el ejercicio de las competencias que, en orden a la creación, organización y funcionamiento de las Comisiones de Investigación, le atribuye el artículo 75.1 del Reglamento de la Asamblea ( LCM 1997\57) . Luego, ni es acto de la Administración (la Asamblea no es Administración), ni, como reconocen los propios recurrentes, se refiere a "materia de personal, administración y gestión patrimonial", únicos supuestos en los que los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas son revisables por este Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo [artículo 10.1.c)], sin que, discrepando del criterio de los recurrentes, quepan otro tipo de interpretaciones, pues las normas han de ser interpretadas según el sentido propio de sus palabras (artículo 3.1 CC [ LEG 1889\27] ), y la claridad del referido artículo 10.1.c) no admite dudas de qué actos de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas Autonómicas son susceptibles de control jurisdiccional contencioso-administrativo, entre los que, desde luego, no se encuentran los relativos a la creación, organización y funcionamiento de las Comisiones de Investigación, instrumento netamente parlamentario de control. Decisiones que, en todo caso, no quedan exentas de control -aunque no por los órganos de la Jurisdicción-, pues el artículo 42 de la LOTC ( RCL 1979\2383) prevé el recurso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional contra los actos y decisiones, sin valor de ley, emanados, por lo que aquí interesa, de las Asambleas Legislativas Autonómicas cuando violen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional» . ¹⁴

• ¹⁴Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid, VI Legislatura, núm. 11 de 16 de octubre de 2003,
  pg. 138.

Hasta la fecha, cuando los Parlamentos adoptan resoluciones en ejercicio de sus funciones parlamentarias, se suele afirmar que no realizan «actos materialmente administrativos», sino «actos estrictamente parlamentarios», cuyo régimen de control jurisdiccional está singularizado por la especial condición de la Institución de la cual emanan: el Parlamento. Así lo entiende casi unánimemente la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia.

Ello no obstante, lo cierto es que frecuentemente se interponen recursos contencioso-administrativos contra actos que, conforme a la expresada doctrina, serían calificables como «actos parlamentarios». Suele ser también frecuente que las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia admitan a trámite y sustancien los recursos interpuestos, llevando el proceso hasta el momento de dictar sentencia, la cual generalmente suele resolver declarando la inadmisibilidad de los recursos por falta de jurisdicción.

Lo excepcional es que la Sala resuelva al principio del proceso, inadmitiendo el recurso mediante auto por falta de jurisdicción. Así ocurre por ejemplo con este Auto dictado en fecha 31 de julio de 2003 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid inadmitiendo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los Diputados Tamayo Barrena y Sáez Laguna contra el Acuerdo de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 10 de julio de 2003 que les excluyó de participar en la Comisión de Investigación constituida a raíz de los notorios hechos ocurridos en la sesión constitutiva de la propia Asamblea.

Es también el caso del Auto dictado en fecha 13 de enero de 2006 ( PROV 2006\77701) por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña, que inadmitió el recurso interpuesto por Coalición Valenciana contra el acuerdo de la Mesa del Parlamento de Cataluña que aprobó la Propuesta de Proposición de Ley Orgánica que establece el Estatuto de Autonomía de Cataluña y deroga la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre ( RCL 1979\3029) de Estatuto de Autonomía de Cataluña . Dice la Sala que «…no estamos en presencia de un acto de la Administración Pública, sujeto al Derecho Administrativo, cual exige la LJCA ( RCL 1998\1741) para que esta pueda desarrollar su función fiscalizadora»; «… la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de ley u otros semejantes no es una actuación sujeta a Derecho Administrativo»… «se trata de una actividad política que culmina en un acto de tal naturaleza no susceptible de impugnación ante la JCA» .

Recientemente, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana ha declarado, mediante el Auto núm. 18/2007 de 8 de enero, la inadmisibilidad por falta de jurisdicción del recurso contencioso-administrativo interpuesto por un Diputado de Les Corts contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Parlamento el 7 de junio de 2006 eligiendo un miembro de la Academia Valenciana de la Lengua y contra el Decreto del Presidente de la Generalitat que efectúa el correspondiente nombramiento. El Auto asume los argumentos expuesto por les Corts y resuelve en consonancia con una Sentencia anterior de la misma Sala, la S. núm. 718/2006, de 25 de septiembre, dictada en un procedimiento por derechos fundamentales seguido entre las mismas partes. El Auto declara que «realmente no sólo el contenido material del acto recurrido constituye una decisión estrictamente parlamentaria, sino que igual naturaleza debe extenderse a los actos formales o procedimentales conducentes a su adopción, y en los que se ubican las irregularidades que denuncia el recurrente, pues viene también directamente vinculados al ejercicio de las funciones parlamentarias del mismo, cuya protección y garantía no corresponde a este Tribunal».

Lo habitual, sin embargo, es que la Sala resuelva mediante sentencia, tras la instrucción completa del proceso contencioso-administrativo. Así lo hizo en la Sentencia núm. 1357/01, de 24 de julio ( PROV 2001\270994) la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura en el recurso interpuesto contra un acuerdo de la Mesa de la Asamblea que fijó las subvenciones fijas y variables a percibir por el Grupo Mixto. La Sala declaró que «el acuerdo impugnado tiene naturaleza parlamentaria y exenta de las competencias atribuidas a los Tribunales Contencioso-Administrativos, a los que el principio de legalidad atribuye la competencia en materia de personal, administración o gestión patrimonial, pero con terceros, es decir, fuera del desenvolvimiento parlamentario, núcleo esencial de este poder del Estado…»; «… otra interpretación conduciría a una invasión judicial del Parlamento y su gobierno».

También sucedió esto en la Sentencia núm. 1/04, de 9 de enero ( PROV 2004\124380) , dictada por la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, en el recurso interpuesto contra acuerdo de la Mesa que declaró la compatibilidad de simultanear la condición de Diputado y la Dirección de Medio Ambiente de la Comunidad. En este caso, tras haber desestimado una alegaciones previas esgrimidas por la Asamblea de Madrid, la Sala declaró en Sentencia que «el art. 1. 3 a) de la LJCA ( RCL 1998\1741) sólo permite la revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial…»; «… fuera de tales supuestos -de interpretación estricta- y siempre que la decisión provenga del órgano competente, los actos de dichas Asambleas quedan exentos del conocimiento del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, siendo revisables, única y exclusivamente por el Tribunal Constitucional por la vía del art. 42 LOTC ( RCL 1979\2383) » .

Así ocurrió también en la Sentencia 76/2006, de 23 de enero ( PROV 2006\142227) de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana, en el recurso interpuesto por un ciudadano valenciano, abogado de profesión, contra la elección, por el Pleno de las Cortes Valencianas, de tres miembros de la Academia Valenciana de la Lengua. Lo paradójico de este caso es que la Sala declaró la inadmibisibilidad en Sentencia, pese a haber rechazado expresamente -tras recibir el expediente administrativo- la petición formulada por Les Corts de declarar inicialmente la inadmisión del recurso por falta de jurisdicción. Curiosamente, con posterioridad a dicha Sentencia, la misma Sala ha vuelto a admitir un nuevo recurso contencioso-administrativo, interpuesto esta vez por un Diputado del Grupo Mixto, contra otro acuerdo del Pleno de Les Corts por el que se vuelve a cubrir una nueva vacante -por fallecimiento- entre los miembros de la Academia Valenciana de la Lengua.

Hemos de citar, especialmente, la importante y muy fundamentada Sentencia núm. 718/2006, de 25 de septiembre ( PROV 2007\85667) dictada por la Sección Primera de la misma Sala del TSJ de la Comunidad Valenciana (Ponente María José Alonso Más) que declara la inadmisibilidad por falta de jurisdicción del recurso interpuesto por un Diputado del Grupo Mixto contra el acuerdo de la Mesa de Les Corts que modificó la disposición adicional tercera de las bases de ejecución del Presupuesto de Les Corts para 2006, cuantificando las subvenciones que la Cámara habría de abonar a los Grupos Parlamentarios y al Grupo Mixto en dicho ejercicio. La Sentencia efectúa un exhaustivo análisis de la cuestión relativa al alcance del control de los actos parlamentarios sin valor de ley por la jurisdicción contencioso-administrativa y concluye afirmando lo siguiente: «… tratándose de actos emanados de la institución parlamentaria, no puede interpretarse en un sentido extensivo el concepto de actos de administración y gestión patrimonial. A este respecto, importa hacer notar que todos aquellos en que se plasme la relación existente entre la Cámara y sus miembros (y quien dice sus miembros dice también los grupos parlamentarios, constituidos por aquellos) son, por esencia, actos de índole estrictamente parlamentaria, y no de naturaleza administrativa…»; «… nuestro ordenamiento jurídico ha querido dotar a los actos parlamentarios sin valor de ley de una especial fuerza jurídica, haciéndolos rigurosamente infiscalizables por los Tribunales ordinarios y sólo enjuiciables por el TC en caso de supuesta infracción de derechos fundamentales…»; «Esta nota jurídico-formal… tiene su fundamento en el contenido y finalidad respectiva del acto administrativo del Parlamento y del acto parlamentario; dado que el primero no busca sino el correcto funcionamiento interno de los servicios auxiliares de la Cámara y el segundo es todo aquel acto sin valor de ley en que se plasma el ejercicio de las funciones que constituyen el núcleo y razón de ser de los Parlamentos…»; «… en último término, los actos que inciden sobre el estatuto de los diputados y sobre los grupos en que éstos se organizan son, en realidad, actos que afectan directamente al funcionamiento de la Cámara como órgano político y legislativo…»; «… cuestiones estas que, tal y como entre otras se desprende de las SSTC 64/2002 ( RTC 2002\64) y 23/90 ( RTC 1990\23) , entra dentro del núcleo de lo parlamentario, como parte de la esfera de lo público sustancialmente distinta de lo administrativo no tanto por el sujeto del que emana sino más bien por su propia índole o naturaleza» .

Cabe citar, no obstante, alguna Resolución singular y ciertamente llamativa, como la Sentencia núm. 353/2007, de 4 de junio ( PROV 2008\8925) dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía (Granada) interpuesto por la Asociación de Licenciados en Imagen y Sonido de Andalucía (ALISA) contra el Decreto 213/2005, de 4 de octubre de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía por el que se nombran Consejeros del Consejo Audiovisual de Andalucía que habían sido elegidos por el Pleno del Parlamento de Andalucía. Esta Sentencia, rechaza expresamente la causa de inadmisibilidad por falta de jurisdicción invocada por el Parlamento de Andalucía, a pesar de haber declarado con anterioridad que «a juicio de esta Sala el acuerdo impugnado tiene naturaleza parlamentaria y exenta de las competencias atribuidas a los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo…»; la Sentencia acaba enjuiciando el fondo del asunto, juicio que conduce a la desestimación del recurso.

No obstante lo anterior, la Sentencia incluye una referencia sucinta a los perfiles singularísimos del Parlamento como institución y a la autonomía parlamentaria como un reflejo jurídico de aquéllos. Esta referencia probablemente es innecesaria -pero en cierto modo resulta inquietante, por su tono regresivo- para argumentar sobre la cuestión jurídica que ha de resolverse. La Sentencia, en su fundamento jurídico sexto, dice que «Los Parlamentos son, según hemos tenido ocasión de subrayar, "ante todo, escenarios privilegiados del debate público" ( STC 226/2004, de 29 de noviembre [ RTC 2004\226] , FJ 6), concretamente un debate político institucionalizado mediante el establecimiento previo de unas reglas de juego en las que se concreta la autonomía parlamentaria y sobre cuyo contenido sólo de manera excepcional debe extenderse nuestra jurisdicción, en aras del respeto a esa misma autonomía parlamentaria» . Tal consideración puede generar la sensación de que sigue levitando sobre el Tribunal el temor a incurrir en una falta de respeto a la expresada autonomía parlamentaria, al realizar con toda su amplitud el análisis jurídico que es necesario para determinar si la actuación de un órgano parlamentario ha generado una lesión -no amparable constitucionalmente- en los derechos fundamentales de los recurrentes. No parece conveniente abundar de esta manera -en nuestra opinión, innecesariamente- en la argumentación del juicio que se alcanza y se expone en una Sentencia, a riesgo de enervar el campo de acción legítimo del Tribunal Constitucional en el enjuiciamiento de los actos parlamentarios, despejado a partir de la doctrina sentada por el propio Tribunal en su Auto de 27 de mayo de 1987 ( RTC 1987\659 AUTO) en el que declaró que «…en el ordenamiento jurídico español todos los poderes públicos están sujetos a la Constitución y a las Leyes (art. 9.1 CE [ RCL 1978\2836] )..., por lo que "en principio cualquier acto parlamentario sin valor de Ley puede ser susceptible de control por el Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo por una presunta vulneración de derechos fundamentales" (ATC de 27 de mayo de 1987)…» .

Hay que recordar, por otra parte, que el tema no es baladí en la medida en que la vía directa de acceso al recurso de amparo contra actos parlamentarios, articulada por el art. 42 LOTC ( RCL 1979\2383) , constituye una excepción a la subsidiariedad del recurso, que constituye una de las notas básicas del mismo ¹⁵. Esta circunstancia tiene particular relevancia tanto porque hace innecesario el agotamiento de la vía judicial previa, cuanto porque exime al Tribunal Constitucional de la sujeción al relato de los hechos declarado probado por los órganos de la jurisdicción ordinaria y, correspondientemente, le abre la puerta a ejercer en el curso del proceso de amparo como un tribunal de instancia y habilitar los trámites y medios de prueba necesarios para determinar fehacientemente los hechos sobre los que verse el recurso y para no provocar indefensión en las partes intervinientes. Como ya advertimos anteriormente, esa puerta no se cruzó por el Tribunal en este caso.

• ¹⁵ CAAMAÑO, Francisco: «Facticidad y límites procesales al enjuiciamiento en amparo». En VIVER
  PI-SUNYER, Carles (Coord): Jurisdicción constitucional y judicial en el recurso de amparo. Tirant lo blanch. Valencia, 2006, pg. 345.

II.II ¿La resolución impugnada era susceptible de lesionar por sí sola los derechos fundamentales invocados?

Habida cuenta de la delimitación del objeto del recurso efectuada por la Sentencia y de la no inclusión, dentro del mismo, de la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 14 de julio de 2003 -que designa y declara formalmente la integración de los miembros de la Comisión de investigación propuestos sólo por los Grupos Parlamentarios Popular, de Izquierda Unida y Socialista- la Sala considera, muy razonablemente, que ha de determinar con carácter previo si las resoluciones impugnadas tiene un contenido susceptible de producir una lesión efectiva, real y concreta de los derechos fundamentales invocados como fundamento del recurso.

La respuesta a esta interrogación que el propio Tribunal se hace no puede ser sino positiva, eludiendo la posibilidad de entender que la no impugnación expresa de aquella Resolución de 14 de julio pueda constituirse en obstáculo para entrar en el fondo de las cuestiones suscitadas. Nada puede objetarse a tal manera de razonar. La dicción literal de la Resolución de 10 de julio de 2003 en su apartado segundo remite expresamente al informe de los Servicios Jurídicos de la Cámara. En ese apartado segundo se adopta el acuerdo de «limitar» el derecho a participar en la Comisión de investigación de los demandantes de amparo, «con base en el informe jurídico de fecha 9 de julio de 2003», el cual señala que «el momento en que habría de considerarse, en su caso, la existencia de circunstancias que permitan u obliguen a limitar el derecho de participación de los Diputados Tamayo y Sáez en la Comisión de Investigación vendría determinado por la definición del objeto de la misma, de tal forma que si en el Acuerdo de Mesa que lo define ya concurre esta circunstancia sería el mismo Acuerdo del órgano rector el que determinaría la imposibilidad de participación para los citados Diputados».

En la medida en que la Resolución de 10 de julio de 2003 hace suyo el referido informe, que expresamente es tomado como fundamento del acuerdo impugnado, el Tribunal concluye que la eficacia de la limitación acordada no precisaba de actos concretos de aplicación, pues se concretaba en la negativa a reconocer a los mencionados Diputados como miembros de la Comisión de investigación. Es pues la propia Resolución de 10 de julio de 2003 la que impide a los actores ser miembros de la Comisión de investigación, de modo que representa un objeto idóneo para el recurso de amparo interpuesto, en tanto es susceptible de haber lesionado los derechos fundamentales invocados.

III Las cuestiones sustanciales resueltas por la sentencia

Pasamos por tanto al examen de las cuestiones sustanciales que constituyen el fondo del recurso de amparo interpuesto por los Diputados Tamayo Barrena y Sáez Laguna y resuelto por la Sentencia que comentamos.

III.I ¿Existió una vulneración del derecho a la igualdad del art. 14 CE?

Antes de entrar en la respuesta que la Sentencia da a esta cuestión cabría realizar unas consideraciones generales sobre la articulación de la protección jurisdiccional del derecho a la igualdad. Nos servirán de guía para recorrer el camino argumental realizado por la Sentencia para determinar si ha existido o no una lesión del derecho reconocido por el art. 14 CE ( RCL 1978\2836) , así como del derecho contenido en el art. 23.2 CE.

Conviene la doctrina en afirmar que el derecho a la igualdad es un «derecho relacional» para decir que se trata de un derecho «… que se ejerce siempre respecto de una relación jurídica concreta…», esto es, que se concreta «en el derecho a disfrutar de cualquier derecho subjetivo o a satisfacer cualquier interés legítimo en condiciones de igualdad respecto de otro sujeto situado en una posición equiparable». ¹⁶. Es decir, «en la medida en que es un derecho relacional, el ejercicio del derecho a la igualdad se proyecta siempre sobre el ejercicio de otros derechos subjetivos o la defensa de otros intereses legítimos, en el marco de determinadas relaciones jurídicas; por eso para alegar una lesión del derecho a la igualdad es necesario invocar ese interés legítimo o derecho subjetivo distinto que se haya visto vulnerado por el trato diferente» ¹⁷.

• ¹⁶ SALVADOR, María: «Lección II. La igualdad» en Dogmática y práctica de los derechos
  fundamentales, AA VV coordinador SÁNCHEZ GONZÁLEZ, Santiago. Editorial Tirant Lo Blanch. Valencia, 2006, pg. 106.
• ¹⁷ SALVADOR, María: op. cit. pg. 106.

Se dice asimismo que el derecho a la igualdad es un derecho «reaccional», rasgo característico que define también, por ejemplo, el derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos previsto en el art. 24.1 CE ( RCL 1978\2836) . El Tribunal Constitucional al relacionar este derecho con el de acceso a los cargos y funciones públicas en condiciones de igualdad, reconocido por el art. 23.2 CE, ha dicho que el derecho a la igualdad «… otorga "un derecho de carácter puramente reaccional para impugnar ante la justicia ordinaria, y, en último extremo, ante este Tribunal Constitucional toda norma o aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad" (por todas vid. la STC 50/1986, de 23 de abril [ RTC 1986\50] , FJ 4 y la STC 138/2000, de 29 de mayo [ RTC 2000\138] FJ. 6). El art. 23.2 CE consagra, por sí solo, la inmediata interdicción de requisitos de acceso que tengan carácter discriminatorio o de referencias individualizadas y concretas» ¹⁸. Cabe por tanto afirmar que el derecho reconocido por el art. 14 CE «otorga a los titulares del mismo la posibilidad de reaccionar frente a los actos de los poderes públicos que introduzcan un trato diferente (respecto al dado a otra persona) e injustificado, por tanto, discriminatorio» ¹⁹.

• ¹⁸ STC núm. 37/2004, de 11 marzo ( RTC 2004\37) (FJ 4).

¹⁹ SALVADOR, María: op. cit. pg. 112.

Podría decirse, sin embargo, que al significarse el carácter reaccional de un derecho se hace referencia, más que a la sustancia del mismo, al modo en que se articula su tutela judicial. Podríamos preguntarnos si cabe afirmar la existencia de un derecho meramente reaccional sin reconocer previamente el contenido sustantivo sobre el cual se sustenta aquel carácter. Tal vez podría adoptarse ante la cuestión una doble perspectiva, duplicidad que no sería sino el resultado de contemplar, por así decirlo, las dos caras de la misma moneda:

- Desde la primera perspectiva, sustantiva, el derecho a la igualdad consiste en el derecho de una persona a recibir el mismo tratamiento que la ley da o que en la aplicación de la ley se da a otra persona que se encuentra en una situación semejante; este derecho se reconoce por el art. 14 CE a todas las personas, salvo que exista una razón constitucionalmente legítima para establecer o aplicar una diferencia justificada entre ambos tratamientos.

- Desde la segunda perspectiva, reaccional, que no es sino el reverso y la consecuencia de la anterior, el derecho a la igualdad consiste en el derecho de una persona a reaccionar jurídicamente frente a un tratamiento diferente que se le da en la ley o en la aplicación de la ley respecto del que se otorga a otra persona que se encuentra en una situación semejante, sin que exista una razón constitucionalmente legítima para establecer o aplicar justificadamente dicha diferencia de tratamiento entre ambos.

La clave para determinar, en cada caso, si se puede o no invocar el derecho a la igualdad o para apreciar si éste ha sido o no vulnerado en un supuesto concreto exige responder a una pregunta básica: ¿Estamos ante dos situaciones semejantes que exigirían el mismo trato? Si la respuesta a dicha pregunta fuese afirmativa, el trato diferente conferido a aquellas situaciones debería ser calificado como injustificado, arbitrario y, en suma, como discriminatorio, salvo que existiese una razón constitucionalmente legítima para establecer o aplicar una diferencia -que entonces estaría justificada- entre ambos tratamientos.

El itinerario que se ha de recorrer para responder a esta pregunta incluye el cumplimiento de diversos requisitos. El primer presupuesto para habilitar la invocación del derecho a la igualdad es apreciar la presencia de dos supuestos de hecho semejantes. En sentido inverso, para determinar si un trato diferente está justificado o no es preciso saber si estamos ante supuestos diferentes. En suma, es precisa la presencia de un tertius comparationis, es decir, la concurrencia de dos situaciones que sean iguales en aquellas características que se estimen esenciales para definir la posición de un sujeto con respecto a la relación jurídica respecto de la cual se invoca la aplicación del derecho a la igualdad.

El segundo paso es determinar si existe o si puede existir alguna finalidad constitucionalmente legítima que justifique un tratamiento diferente en dos situaciones que son calificables, en principio, como semejantes por concurrir en ambas esas características esenciales. Puede ocurrir que no exista finalidad alguna que legitime la existencia de diferencias de trato a situaciones calificables inicialmente como semejantes; en tales supuestos, apreciada la semejanza de situaciones, el derecho a la igualdad garantiza un trato similar ante los poderes públicos y proscribe, por tanto, la existencia y la aplicación de diferencias de trato. O bien puede ocurrir que aquella finalidad legitimadora de diferencias exista, ya porque esté prevista expresamente en la Constitución, ya porque se trate sólo de una finalidad constitucionalmente admisible. En este supuesto último, advertida la existencia de un tratamiento diferente en la ley o en la aplicación de la ley -en situaciones semejantes- que se ampara en una finalidad constitucionalmente legítima, la importancia del derecho a la igualdad ha llevado a que el Tribunal Constitucional a exigir además que exista congruencia entre el trato desigual y la finalidad perseguida, es decir, que el medio sea adecuado para alcanzar los fines ²⁰.

• ²⁰Dice la STC 114/1987, de 2 de julio ( RTC 1987\114) (FJ 4) que «… el principio de igualdad
  impone como canon de su constitucionalidad que la exigencia normativa de buena conducta guarde una directa y razonable relación con la finalidad perseguida por la misma norma o con las consecuencias jurídicas concretas que se deriven de su incumplimiento, pues, en caso contrario, introduciría un factor de diferenciación que habría que calificar de discriminatorio, ya que, como queda dicho, hay que entender por tal toda diferencia de trato que carezca de justificación no sólo objetiva, sino también razonable desde el punto de vista de la finalidad de la norma en cuestión».

Finalmente, el Tribunal Constitucional exige para autorizar la existencia de diferencias de trato en situaciones semejantes, que tales diferencias no provoquen consecuencias jurídicas que puedan ser consideradas como desproporcionadas a la finalidad perseguida con las mismas, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el derecho de igualdad no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida por el legislador ²¹.

• ²¹La STC 117/1998, de 2 de junio ( RTC 1998\117) (FJ 8) dice que «Lo que prohíbe el principio
  de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos».

Éste es, en síntesis, el recorrido que la Sentencia 39/2008 ( RTC 2008\39) realiza para determinar si se ha producido a los recurrentes una lesión de su derecho a la igualdad (art. 14 CE) o de su derecho de acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Lo que ocurre aquí es que el camino que recorre el Tribunal Constitucional es muy pequeño hasta concluir que no ha habido lesión del art. 14 CE y más extenso hasta concluir que tampoco la ha habido del art. 23.2 CE.

En el análisis acerca de la invocada lesión del art. 14 CE, la Sentencia se atiene a la doctrina ya establecida por el propio Tribunal según la cual el art. 23.2 CE especifica el derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos, siendo éste, por tanto, el precepto que debe ser considerado de modo directo para apreciar si el acto, resolución o norma objeto del proceso constitucional ha quebrantado ese derecho, a no ser que el tratamiento diferenciado controvertido se deba a alguno de los criterios expresamente mencionados en el art. 14 CE.

En el presente caso el Tribunal aprecia correctamente que los recurrentes se han limitado a denunciar la vulneración del art. 14 CE sin aportar ningún elemento que permita identificar qué concreto criterio de discriminación de los específicamente prohibidos por el precepto constitucional habría sido empleado en la resolución parlamentaria impugnada. Sin más esfuerzo argumentativo, el Tribunal concluye, como era de esperar, que «la invocación del art. 14 CE no tiene otro propósito que el de reforzar la argumentación desplegada en la demanda de amparo en defensa de las pretensiones deducidas, que gira principalmente en torno al alegato de vulneración del art. 23.2 CE. Esta misma conclusión se refuerza con la lectura de la resolución controvertida, en la que no se aprecia la utilización de ninguno de los criterios específicamente prohibidos por el art. 14 CE para limitar el derecho de los demandantes de amparo a participar en la Comisión de investigación».

III.II ¿Existió una vulneración del derecho de acceso a funciones y cargos públicos del art. 23.2 CE?

El punto de partida para resolver esta cuestión es un cuerpo doctrinal elaborado por una consolidada y repetida jurisprudencia sobre el alcance y los límites de la protección que el art. 23.2 CE ( RCL 1978\2836) otorga al «ius in officium» de los parlamentarios. La Sentencia hace expresa invocación y cita del mismo, cumpliendo al tiempo con una obligación motivadora del fallo y, también, con una función pedagógica. Estas reiteraciones expositivas en los fallos emitidos sucesivamente por un mismo Tribunal, sobre una materia determinada, parecen devolver a los veredictos un cierto componente ritual que nos retrotrae a las antiguas prácticas, en las que la labor del juez pasaba por la articulación exacta de fórmulas precisas y el desciframiento de los designios divinos.

Lo que ocurre es que, a priori, la aplicación de este cuerpo doctrinal al caso presente parece que debería abocar más a la estimación del recurso que a su desestimación. Veamos por qué decimos esto. El Tribunal recuerda los siguientes elementos a considerar:

1.- El art. 23.2 CE, además del derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos incorpora, como «garantía añadida», el derecho de los parlamentarios y de los grupos parlamentarios en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria.

2.- El «ius in officium» es tutelado por el art. 23. 2 CE como un derecho de configuración legal, en el sentido de que compete a los Reglamentos parlamentarios fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los parlamentarios corresponden. Una vez creados los derechos y facultades de los parlamentarios, se integran en su status representativo; de modo que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, la Constitución veta la privación o perturbación al representante político de la práctica de su cargo, introduciendo obstáculos que puedan colocar a unos representantes en condiciones de inferioridad respecto de otros.

3.- No cualquier infracción del estatuto del parlamentario en la Cámara representa por sí sola una lesión del derecho fundamental toda vez que únicamente poseen relevancia constitucional aquellos derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de la función representativa parlamentaria. Respecto de éstos cabría apreciar una vulneración del art. 23.2 CE si los propios órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente su práctica o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes.

4.- Existe una estrecha conexión entre esta «garantía añadida» del art. 23.2 CE y el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes reconocido en el art. 23.1 CE. El derecho del art. 23.2, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.

Aplicando estos elementos de valoración, el Tribunal comienza por declarar tímidamente que «Existió una limitación del derecho de los demandantes a participar en la Comisión de investigación acordada en la Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente de la Asamblea de Madrid de 10 de julio de 2003, limitación que representa una aplicación al caso concreto del criterio general establecido en la norma de funcionamiento segunda de esa misma Resolución». Parece asumir la impropia manera que la Mesa de la Asamblea tuvo de calificar la dimensión de la medida acordada, considerando una limitación del derecho de los Diputados lo que bien podía calificarse como una negación del mismo, habida cuenta de que con tal medida se privó a dichos Diputados de la posibilidad de formar parte -uno de ellos- de la expresada Comisión, como miembros de la misma.

Una vez constatada la existencia de una limitación del referido derecho, el Tribunal trata de determinar si concurre alguna causa constitucionalmente legítima que justifique un tratamiento diferente a los Diputados recurrentes respecto del otorgado a los otros miembros de la Asamblea, tratamiento que, de no existir dicha causa, sería calificable como discriminatorio y constitutivo de una vulneración del art. 23.2 CE.

Para alcanzar este objetivo, la Sentencia traza a mi juicio un esforzado vuelo, tomando como centro de su argumentación la especial naturaleza de las Comisiones de Investigación constituidas por los Parlamentos, cuya sustancia política es claramente diferenciable de la que conforma los órganos que integran el Poder Judicial. Parte el Tribunal, citándose a sí mismo, de una premisa intachable: las Comisiones parlamentarias cuando actúan en el ejercicio de sus facultades de investigación y estudio, «emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muy sólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplir la convicción de certeza que sólo el proceso judicial garantiza» ( STC 46/2001, de 15 de febrero [ RTC 2001\46] , FJ 12). Esta distinción no sólo es predicable del resultado de la investigación sino que se aprecia en toda la actividad desarrollada por las Comisiones parlamentarias de investigación, a las que no puede exigirse la objetividad e imparcialidad propia de los órganos jurisdiccionales».

Sin embargo, sobre esta limpia premisa se construye un razonamiento que de manera sorprendente conduce a considerar legítima -desde un contraste con la norma fundamental- una decisión de la Asamblea que prioriza el desarrollo de la actividad de estas Comisiones con «una mayor objetividad y eficacia posible de sus trabajos», en detrimento de la protección constitucional a un derecho fundamental como el reconocido por el art. 23.2 CE.

La Sentencia considera, en primer lugar, que era razonable establecer como criterios de actuación de la Comisión de Investigación la objetividad y la eficacia, en aras, como se dice en la propia Resolución recurrida, de la solvencia de las conclusiones y el resultado de los trabajos realizados; en segundo lugar, que la Mesa de la Asamblea efectuó una ponderación también razonable de esos valores de objetividad y eficacia, al fijar las reglas de composición de la Comisión de Investigación, atendiendo a las circunstancias que rodearon la creación de la misma «y, en particular, a la situación de bloqueo institucional que padecía por entonces la Comunidad de Madrid». Hecha esta afirmación, la Sentencia vuelve sobre sus propios pasos, como recapitulando, para recomponer la difícil argumentación que se está tejiendo: «Obviamente, la fijación de esos criterios no altera la naturaleza estrictamente parlamentaria de la Comisión de investigación, ni supone que sus conclusiones puedan incidir sobre la esfera jurídica de los ciudadanos. Pero ello tampoco implica privar de toda eficacia a esa aspiración a actuar con objetividad y eficacia; estamos ante el establecimiento de unos criterios de funcionamiento de la Comisión que, más allá de su observancia en los trabajos de la Comisión, impide que los órganos rectores de la Cámara adopten decisiones contrarias a los mismos». Finalmente, la Sentencia concluye declarando que la decisión adoptada por la Asamblea supera el juicio de proporcionalidad -juicio sumarísimo, pero benevolente, en este caso- de las medidas limitativas de los derechos fundamentales, que se concreta en tres requisitos o condiciones: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. El Tribunal escuetamente considera que «la exclusión de los parlamentarios afectados por la investigación de la Comisión parlamentaria puede considerarse una medida idónea, bien que no suficiente, para preservar los criterios de actuación fijados para la Comisión en su resolución de creación, pues podían arriesgar un interés personal distinto del estrictamente político que invocan».

Lo que hace la Sentencia 39/2008 ( RTC 2008\39) del Tribunal Constitucional es importante, porque el derecho de los ciudadanos a acceder a los cargos y funciones públicas en condiciones de igualdad, engarzado con el derecho de participación política reconocido en el art. 23.1 CE, constituye un elemento fundamental del Estado democrático definido por la propia Constitución en su artículo 1.1. Y a la vista de lo resuelto en esta Sentencia podríamos preguntarnos en qué baúl se ha quedado, esperando para ser invocado por el Tribunal, «el principio de interpretación más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales, que ha sido afirmado por este Tribunal, en concreto, en relación con el art. 23 CE, especialmente cuando este precepto se proyecta sobre el ejercicio del derecho de sufragio, y que conlleva que al revisar los actos relativos al ejercicio de dicho derecho fundamental los actores jurídicos opten por la interpretación de la legalidad más favorable a la eficacia de tales derechos ( SSTC 76/1987, de 25 de mayo [ RTC 1987\76] ; 24/1990, de 15 de febrero [ RTC 1990\24] ; 26/1990, de 19 de febrero [ RTC 1990\26] , 87/1999, de 25 de mayo [ RTC 1999\87] y 177/2002, de 14 de octubre [ RTC 2002\177] )…» . Probablemente en el mismo arcón que el principio que impone «…a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el status constitucionalmente relevante del representante público y el deber de motivar las razones de su aplicación, so pena, no sólo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23. 2 CE), sino también de infringir el de estos a participar en los asuntos públicos (art. 23. 1 CE)». ( SSTC 38/1999, de 22 de marzo [ RTC 1999\38] , 107/2001, de 23 de abril [ RTC 2001\107] , 203/2001, de 15 de octubre [ RTC 2001\203] y 208/2003, de 1 de diciembre [ RTC 2003\208] ) .

No es probablemente muy riguroso extrapolar la doctrina que se sienta en esta Sentencia a otros supuestos característicos del sistema parlamentario. Pero tampoco sería muy descabellado preguntarse si, continuando por el mismo camino, podría llegarse a considerar no lesiva del art. 23.2 CE la norma interna de un Parlamento que, con el pretexto de garantizar la objetividad de la decisión a adoptar, negara el derecho a asistir y votar, en la sesión de una moción de censura o una cuestión de confianza, al propio Diputado que ocupa la Presidencia del Gobierno.

Ya lo expresaba con prudencia y bastante realismo el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, al advertir -con unas palabras transcritas anteriormente en este comentario- que «ninguna de estas razones justifica una decisión de tanto calado como es la privación a un parlamentario del derecho a ejercer sus funciones, ya que no puede tildarse de arbitrario que, conforme a la regulación de las Comisiones de investigación del Reglamento de la Asamblea de Madrid, sean miembros de ellas los parlamentarios que puedan estar relacionados con su objeto y, en cuanto al destino final de sus conclusiones, parece evidente que la mera posibilidad de que puedan ser remitidas al Ministerio Fiscal no justifica tampoco la limitación del ius in officium».

El desarrollo de los trabajos de la citada Comisión de Investigación y el resultado final de la misma, cuyo Dictamen fue rechazado por el Pleno de la Asamblea en la sesión extraordinaria celebrada el día 25 de agosto de 2003, evidenciaron cuánto distaba la realidad de la idealizada visión que se contiene en la Sentencia sobre la voluntad de los grupos parlamentarios y los órganos de la Asamblea de garantizar los valores de objetividad y eficacia en el funcionamiento de la indicada Comisión de Investigación.

En el fondo, sin pretender hacer del examen de este caso particular un testimonio de lo universal, lo que ocurrió en la Asamblea de Madrid en la sesión constitutiva celebrada el 10 de marzo de 2003 y el propio recurso de amparo resuelto por la Sentencia 39/2008 del Tribunal Constitucional puede recordarnos el título de una estupenda película de Woody Allen. Esto es, bueno, ya sabes, «como todo lo demás».

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